II OSK 2128/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 288/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 288/23 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w N. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w N. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. (dalej studium). W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie sposób uznać, że postanowienia studium są niezgodne z zarzucanymi przez skarżącą przepisami. Z odpowiedzi na skargę wynika, że Rada Miejska, jako organ kolegialny podjęła uchwałę, wskazując, iż zakaz lokalizacji inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów był celowym działaniem podyktowanym faktem bliskości terenów gęsto zabudowanych i zurbanizowanych (zabudowa mieszkaniowa, a także zespół szkół ponadpodstawowych). Nie sposób zatem przyjąć, żeby interes prywatny w zakresie możliwości rozszerzenia działalności dotyczącej gospodarowania odpadami miał w tym przypadku prymat nad interesem społeczności lokalnej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa), na podstawie którego Sąd I instancji był zobowiązany do rozstrzygnięcia w granicach niniejszej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w związku z art. 3 § 1 Ppsa, na podstawie którego Sąd I instancji był zobowiązany - w granicach sprawy - do dokonania kontroli działalności administracji publicznej - Rady Miejskiej w N. w zakresie studium, a pomimo obowiązków wynikających z powyższych przepisów Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności studium w zakresie jego zgodności z § 7 pkt 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) w związku z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) oraz Lp. 7.6 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia o nazwie "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (wzór)", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów postępowania oraz uwzględnienie ww. przepisów rozporządzeń, ustawy o odpadach i ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach powinno doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż teren objęty zaskarżoną uchwałą w granicach działek nr [...] i nr [...]położonych w N., które są przedmiotem umowy najmu pomiędzy skarżącą (wynajmująca) a Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. (najemca), na których najemca prowadzi punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, na którym dopuszczono wykonywanie działalności w zakresie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, został nieprawidłowo oznaczony symbolem "P/U" w tekście i na rysunku studium oraz naprzemiennie kolorami fioletowym i czerwonym na rysunku studium, bowiem prawidłowo ten teren powinien zostać oznaczony symbolem "O" (gospodarowanie odpadami) w tekście i na rysunku studium oraz kolorem ciemnoszarym na rysunku studium. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o przeprowadzenie dowodów z skargi z 28 marca 2023 r.; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 sierpnia 2023 r sygn. akt IV SA/Po 289/23 oraz wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z 1 września 2023 r. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.4. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że we wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a więc nie zakwestionowano tak wykładni jak i zastosowania przepisów stanowiących podstawę do przyjęcia określonych ustaleń w studium. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można bowiem kwestionować wykładni oraz zastosowania określonych przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1365/19, 4 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2582/20, 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1972/19). W niniejszej sprawie taka sytuacja właśnie występuje, ponieważ autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. z § 7 pkt 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w związku z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka konstrukcja zarzutu nie mogła jednak doprowadzić do kontroli zaskarżonego wyroku w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 Ppsa. 3.5. Wskazane w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 Ppsa mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności badanego studium w granicach interesu prawnego skarżącej. W szczególności uznał za legalne ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania działek nr [...] i [...] znajdujących się na terenie oznaczonym jako P/U i objętych zakazem lokalizacji inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów. Ponadto, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, studium pozwala na kontynuowanie prowadzonej działalności zarówno w zakresie punktu PSZOK, jak i produkcji wyrobów dla budownictwa i działalności handlowej, nie pozwala natomiast jej rozszerzyć o gospodarowanie odpadami. 3.6. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kwestionuje oznaczenie terenu jej działek jako P/U, gdy tymczasem winien zostać oznaczony w studium symbolem "O" (gospodarowanie odpadami) oraz kolorem ciemnoszarym. W tym miejscu należy jednak wyjaśnić, że stosownie do treści art. 9 i art. 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) studium nie wyznacza przecież w sposób wiążący przeznaczenia nieruchomości. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wyznaczenie jako funkcji wiodącej dla terenu zabudowy produkcyjno-magazynowej z zakazem lokalizacji na przedmiotowym terenie inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów było dopuszczalne. Studium musi być odczytywane jako akt kierunkowy wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś jako dokument określający konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości. Jednym z elementów ustaleń studium, który ma znaczenie przy określaniu statusu planistycznego nieruchomości jest zawarta na stronie 59 w punkcie 7 uwaga ogólna dopuszczająca dla istniejącej zabudowy ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w studium. 3.7. Dokonana w tym zakresie ocena przez Sąd I instancji nie narusza art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa. Nie ma zatem znaczenia dla niniejszej sprawy dotyczącej badania legalności studium, że działalność PSZOK należy zaliczyć do gospodarowania odpadami w zakresie odbioru odpadów. Powołane w skardze kasacyjnej jako pominięte art. 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 24 ustawy o odpadach oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, z art. 9c ust. 1a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w ogóle nie miały zastosowania przy ustalaniu kierunków zagospodarowania spornego terenu. W zakresie kontynuacji dotychczasowej działalności jako dopuszczonej ogólnymi zapisami studium nie było zatem konieczności takiego ustalenia kierunku zagospodarowania tego terenu i jego oznaczenia symbolem - O. Subiektywne przekonanie skarżącej, że nie jest jednak dopuszczalne prowadzenie PSZOK na terenie oznaczonym w Studium "P/U", bowiem jest to sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami studium. 3.8. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. 3.9. Nie było przy tym jakiejkolwiek potrzeby przeprowadzania dowodów uzupełniających z dokumentów powołanych w skardze kasacyjnej, ponieważ są one Sądowi wiadome z urzędu. 3.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.