IV SA/Po 566/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. T. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz A. T. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r., [...] (dalej "decyzja z 28 czerwca 2024r.") Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej "WINB") na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) z dnia z dnia 24 kwietnia 2024 r., [...], (dalej "decyzja z 24 kwietnia 2024r.") nakazującą K. N. i T. M. - współwłaścicielom budynki i współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] i [...], arkusz 50, obręb N.) - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku znajdującego się na wyżej wymienione nieruchomości, poprzez zaprzestanie wykorzystywania budynku jako użyteczności publicznej w zakresie sportu i rekreacji, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. PINB wyodrębnił z postępowania prowadzonego pod znakiem [...] w sprawie budowy budynku przy ul. [...] w P. z istotnym odstąpieniem od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 22 grudnia 1998 nr [...] ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu poligraficznego, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem nr [...] z dnia 25 stycznia 2024 r. ([...]) PINB wstrzymał K. N. i T. M. - współwłaścicielom budynku i współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] i [...], arkusz 50, obręb N.) - użytkowanie znajdującego się na tejże nieruchomości budynku warsztatu poligraficznego, użytkowanego jako budynek użyteczności publicznej w zakresie sportu i rekreacji oraz nałożył szereg obowiązków. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. PINB na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej “P.b.") nakazał K. N. i T. M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku znajdującego się na nieruchomości, poprzez zaprzestanie wykorzystywania budynku jako użyteczności publicznej w zakresie sporu i rekreacji. Po rozpoznaniu odwołania T. M. WINB decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję PINB z dnia 24 kwietnia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że PINB prowadzi postępowanie administracyjne pod znakiem [...] w sprawie budowy budynku przy ul. [...] w P., na terenie działek nr [...] i [...], arkusz 50, obręb N., z istotnym odstąpieniem od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 22 grudnia 1998 nr [...] ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu poligraficznego. Fakt ten wynika wyłącznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż do akt postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nie zostały włączone akta dotyczące istotnych odstąpień. WINB zauważył, że jedynie domniemywać można, że postępowanie w sprawie istotnych odstąpień nie zostało zakończone, ale z treści pisma A. T. (dalej "sprzeciwiający") z dnia 17 listopada 2023 r. wynika, że została w nim wydana decyzja na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. WINB Podkreślił, że PINB nie wskazał w zaskarżonej decyzji, jakie fakty zdecydowały o prowadzeniu postępowania w przedmiocie istotnych odstąpień. W aktach sprawy nie znajduje się informacja, czy budowa to została zakończona, fakt uzyskania zaświadczenia o braku sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy znalazł jedyne odzwierciedlenie w kopii notatki urzędowej przedłożonej przez stronę, jednak nie został on w żaden sposób przywołany przez organ. WINB podniósł, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. Biorąc pod uwagę, że PINB nie odniósł się do okoliczności, czy do zakończenia budowy w istocie doszło, w ocenie WINB nie można uznać, że ostatni legalny sposób użytkowania został właściwie ustalony. Konieczny do ustalenia stan faktyczny dotyczy nie tylko ustalenia czy i kiedy nastąpiło zakończenie budowy, ale także daty zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy zauważył, że o ile z akt sprawy wynika, że w 2013 r. fakt ten był zgłaszany do PINB, to w uzasadnieniu decyzji nie znalazły się żadne informacje wskazujące, czy PINB badał czy zmiana ta nastąpiła przed 2013 r., czy też w tym roku. Ustalenie daty zmiany sposobu użytkowania może mieć znaczenie po pierwsze, ze względu na przepisy przejściowe - ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, tzn. zmiana sposobu użytkowania lokalu dokonana została przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, to do takiej zmiany nie stosuje się art. 71a ust. 1 P.b., który został dodany do ustawy - Prawo budowlane z dniem 31 maja 2004 r. Po drugie, zdaniem WINB z uwagi na fakt, że PINB wszczął postępowanie w sprawie istotnych odstąpień, zatem uznał, że miały one miejsce przed zakończeniem budowy. Zgodnie natomiast z art. 36a ust. pkt 4 P.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. PINB nie wyjaśnił czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w trakcie budowy, wówczas nie miały zastosowania art. 71 a ust. 4 P.b. Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a P.b. W ocenie WINB jeżeli zmiana sposobu użytkowania nastąpiła po zakończeniu budowy wraz z wykonaniem w tym przedmiocie robót budowlanych, mogłoby dojść do sytuacji, w której w stosunku co do jednego przedmiotu postępowania w postaci budynku przy ul. [...] w P. toczyłyby się dwa postępowania na tej samej podstawie prawnej tj. przepisy art. 50-51 P.b. Zarówno w aktach postępowania organu I instancji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazł się informacja na jakim etapie znajduje się prowadzone postępowanie w zakresie istotnych odstąpień, a fakt ten ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Organ odwoławczy podkreślił, że chociaż decyzja wydana na podstawie przepisu art. 71 a ust. 4 P.b. ma charakter związany, przepis ten może stanowić podstawę wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o ile dyspozycja tej normy zostanie ziszczona, co w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że budynek nadal jest użytkowany, to wydanie tej decyzji następuje wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest w prawidłowym trybie. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, tryb wyodrębnionego z postępowania prowadzonego na podstawie przepisów art. 50-51 P.b., postępowania w oparciu o przepisy art. 71a P.b, nie może zostać należycie oceniony, gdyż organ nie poczynił zasadniczych ustaleń dotyczących okoliczności zmiany sposobu użytkowania, tym samym stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony. WINB podkreślił, że skoro wskazane powyżej wady postępowania zostały dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego, organ nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie, czym naruszył art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie PINB winien uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy we wskazanym w uzasadnieniu niniejszej decyzji zakresie i wszystkie argumenty determinujące rozstrzygniecie sprawy zawrzeć w uzasadnieniu. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł A. T. wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnienie wskazał, że decyzja kasatoryjna jest bezzasadna, ponieważ organ I instancji jasno wskazał, jakie dowody świadczyły o wydaniu decyzji PINB. W ocenie sprzeciwiającego PINB nie naruszył przepisów prawa proceduralnego ani materialnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro pełnomocnik T. M. został wezwany do przedłożenia pełnomocnictwa, podobnie WINB mógł wezwać PINB do przedłożenia niezbędnych dokumentów nie będących w aktach sprawy, a wskazanych w uzasadnieniu do decyzji PINB. W ocenie Skarżącego można przypuszczać, że dowody w sprawie pozostały w aktach postępowania administracyjnego pod sygn. [...] Uchylenie decyzji PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w ocenie sprzeciwiającego są czynem wysokiej szkodliwości społecznej, zwłaszcza wobec Skarżącego, który od kilku lat stara się, aby przedmiotowy obiekt był użytkowany zgodnie z przepisami, a co za tym idzie nie był dla niego uciążliwy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia prowadzi jedynie do dalszego przewlekania sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie weryfikacji prawidłowości ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1415/21). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). Zaskarżoną sprzeciwem decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy uchylił w całości decyzję PINB z dnia 24 kwietnia 2024r., nakazującą na podstawie art. 71 a ust. 4 P.b. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku znajdującego się na opisanej w decyzji nieruchomości, poprzez zaprzestanie wykorzystywania budynku jako użyteczności publicznej w zakresie sporu i rekreacji. Jako przyczynę wydania decyzji kasatoryjnej WINB wskazał na nieustalenie, czy do zakończenia budowy w istocie doszło , a także daty zmiany sposobu użytkowania – w szczególności czy miała miejsce po zakończeniu budowy czy też w jej trakcie. Wskazał, że organ I instancji winien oprzeć się w tym zakresie na aktach sprawy [...], pod którą sygnaturą (znakiem) prowadzone jest sprawa budowy budynku przy ul. [...] w P., na terenie działek nr [...] i [...], arkusz 50, obręb N., z istotnym odstąpieniem od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 22 grudnia 1998 nr [...] ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu poligraficznego. W ocenie Sądu nie ma żadnych przeszkód, aby organ odwoławczy uzupełnił w tym zakresie postępowanie dowodowe i sam zwrócił się o nadesłanie tychże akt. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11). WINB nie wskazał, dlaczego samodzielne zwrócenie się o akta i ustalenie opisanych okoliczności jawi się jako niemożliwe. Zwrot normatywny użyty w art. 138 § 2 k.p.a. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 341/16). Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i uzupełni postępowanie dowodowe w opisanym wyżej zakresie, a następnie wyda stosowne orzeczenie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od sprzeciwu oraz koszty zastępstwa pełnomocnika sprzeciwiającej spółki tj. opłata skarbowa od pełnomocnictwa w sypkości 17 zł oraz wynagrodzenie w wysokości 480 zł. Jego wysokość wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).