II SA/Wr 250/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 stycznia 2024 r., nr IF-O.7840.1.348.2023 DL w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024 r. (nr IF-O.7840.1.348.2023 DL) Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.pa.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez A. K. (zw. dalej: skarżącym) na postanowienie Starosty Legnickiego z dnia 4 października 2023 r. (nr AB.6740.439.5.2023.JZ), którym odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego, na wniosek G. J., o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku rekreacji indywidualnej z zewnętrzną podziemną linią elektroenergetyczną niskiego napięcia ks160, na działce nr [...] i [...] obręb [...] S., jednostka ewidencyjna [...] K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 5 września 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Legnicy wpłynął wniosek G. J. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia budowlanego. W toku postępowania, do organu pierwszej instancji, wpłynęło pismo skarżącego z dnia 25 września 2023 r., które zostało zakwalifikowane jako wniosek o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 4 października 2023 r. Starosta Legnicki odmówił zawieszenia postępowania na wniosek skarżącego wywodząc, iż zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tymczasem w niniejszej sprawie z wnioskiem o zwieszenie postępowania wystąpiła strona, która nie jest inicjatorem postępowania, a zatem nie ma legitymacji do występowania z takim wnioskiem. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia – postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024 r. – Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że stosownie do art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zatem w postępowaniu wstępnym organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn o charakterze podmiotowym zachodzi w przypadku wniesienia zażalenia przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia zażalenia przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (postanowienia) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie przysługuje bowiem wyłącznie wtedy, gdy k.p.a. lub ustawa szczególna to przewiduje. W niniejszym przypadku, zdaniem Wojewody, zachodzi niedopuszczalność zażalenia z przyczyn o charakterze przedmiotowym, gdyż zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszania postępowania nie przysługuje. Brak możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wynika z art. 101 § 3 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść przepisu art. 101 § 3 k.p.a. została dodana nowelizacją k.p.a., wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie k.p.a. oraz ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r., nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Na skutek tej nowelizacji, w judykaturze przyjmuje się, że wobec treści art. 101 § 3 k.p.a. w obecnym kształcie, zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 134 w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie bazujące na błędnym przeświadczeniu i całkowitym pominięciu analizy akt sprawy, w tym pisma odwoławczego, z którego jasno wynika, że pismo skarżącego adresowane do organu I instancji stanowiło wniosek o zbadanie przesłanek zawieszenia postępowania z urzędu na mocy art. 97 k.p.a., a nie wniosek o fakultatywne zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 98 k.p.a.; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego całkowite pominięcie i wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji braku przedmiotu postępowania, którym to przedmiotem w opisywanym przypadku mógł być wyłącznie wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 k.p.a., którego to wniosku skarżący nigdy do organu nie złożył; - art. 8 i 9 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w prowadzonym postępowaniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i zasady informowania stron, przejawiające się w całkowitym braku analizy pisma odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia w całości sprzecznego z tym pismem, objawiające się tym, że Organ II instancji zbadał wyłącznie możliwość formalnego zaskarżenia postanowienia, pomijając całkowicie kwestię innych form rozstrzygania, a także wydania skarżonego postanowienia bez podstawy prawnej; - art. 7, 77, i 80 k.p.a. poprzez brak analizy wniosku strony i pominięcie istotnej dla sprawy okoliczności, z której jednoznacznie wynika, że Starosta Legnicki wydał skarżone postanowienie bez podstawy prawnej, a także poprzez błędną ocenę materiału dowodowego dokonanego wbrew zasadom prawidłowego rozumowania, polegającego na uznaniu, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane bez podstawy prawnej, winno ostać się w obrocie prawnym. Motywując zasadność wywiedzionej skargi, skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 25 września 2023 r., wniósł do Starosty Legnickiego o zbadanie przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu jest stroną, lecz nie zostało ono wszczęte na jego wniosek. We wniosku tym powołał się wyłącznie na art. 97 k.p.a., dotyczący obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Nie wnosił o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. Organ I instancji zainicjował natomiast postępowanie, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek, w sytuacji, w której wniosek ten nigdy nie został złożony. W tej sytuacji Starosta Legnicki winien to błędnie wszczęte postępowanie umorzyć ze względu na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem wydał on postanowienie, które obarczone jest wadą bezprzedmiotowości, rozstrzyga bowiem kwestię, która nigdy nie została zainicjowana wnioskiem. Brak zaś możliwości wyeliminowania takiego aktu prowadziłby do wniosku, że postanowienie wydane bez podstawy prawnej, wyłącznie ze względu na fakt, że, choć mylnie wydane, to nie służy na nie zażalenie, jest niezaskarżalne i nie można go w żaden sposób wzruszyć. Dalej skarżący podniósł, iż Starosta Legnicki nigdy nie informował go o jakichkolwiek wątpliwościach dotyczących treści ww. pisma, jak również nie wzywał do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Nadto, podniósł, że sformułowane zarzuty nie pozostają w związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Wobec bowiem braku skutecznie wszczętego postępowania zażaleniowego, organ odwoławczy nie analizował merytorycznie postanowienia Starosty Legnickiego z dnia 4 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej p.p.s.a. Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Dalej, trzeba zauważyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu z art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 stycznia 2024 r. (nr IF-O.7840.1.348.2023 DL) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia A. K. na postanowienie Starosty Legnickiego z dnia 4 października 2023 r., którym odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego, na wniosek G. J., o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku rekreacji indywidualnej z zewnętrzną podziemną linią elektroenergetyczną niskiego napięcia. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Omawiane rozstrzygnięcie zapada zatem we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji również kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia, tak też jak odwołania, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania lub zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka, a zatem gdy został wniesiony przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesione przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia, z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia omawianego postanowienia. Zgodnie bowiem z normą art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 § 3 k.p.a., stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu należy wskazać, że aktualna treść art. 101 § 3 k.p.a. wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, jednakże obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o podjęciu jak i odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z 27 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 340/16, postanowienie NSA z 23 maja 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 933/17, postanowienie NSA z 15 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2991/12 czy także wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 814/15). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r. w sprawie o sygn. akt OPS 4/00). Dodanie ustawą zmieniającą z 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach ,,w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów ,,albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło zatem budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. Po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należało nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 814/15). Zatem prawidłowo organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na orzeczenie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły znaleźć uzasadnienia, gdyż Wojewoda Dolnośląski związany jest przepisami prawa i tym samym – jak to już nadmieniono na wstępie – w pierwszej kolejności był zobowiązany do oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, co też prawidłowo uczynił. Uznając zaś, iż wniesione zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych nie mógł odnosić się do jego prawidłowości co do meritum, w tym oceniać pismo skarżącego z dnia 25 września 2023 r. i zasadność przyjętej względem niego kwalifikacji przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę w całości.