II SAB/Rz 31/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi H. N. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącej H. N. z dnia 16 stycznia 2021 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej H. N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga H. N. (dalej: "skarżącej") na bezczynność Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 16 stycznia 2021 r. za pośrednictwem poczty e-mail, H. N., J. D. i K. W., działający – jak wskazali w treści wniosku – jako administratorzy strony "[...]", zwrócili się do Burmistrza [...] o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie umów zawartych ze schroniskami na odławianie bezdomnych zwierząt oraz protokołów odłowu lub innych dokumentów na okoliczność odłowu zwierząt w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r. W pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. organ wezwał wnioskodawców do podpisania wniosku oraz podania adresów zamieszkania. W tym samym dniu wnioskodawcy poinformowali organ za pośrednictwem poczty elektronicznej, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać dowolną formę, a zatem brak jest podstaw uzależnienia jego rozpatrzenia od złożenia osobistego podpisu wnioskodawców oraz podania ich adresów zamieszkania. W ocenie skarżącej organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bo pomimo upływu 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił żądanej informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o samą treść wniosku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie argumentując, że wobec nieuzupełnienia wniosku o dane adresowe wnioskodawców, a tym samym brak możliwości doręczenia decyzji, wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 -4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Na wstępie dalszych rozważań Sąd zaznacza, że pomiędzy stronami nie było sporu, co do podstawowego charakteru żądanej informacji, tj. nie kwestionowano, że żądane informacje mają walor informacji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, że Burmistrz [....] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Z wniosku skarżącej z dnia 16 stycznia 2022 r., złożonego w formie elektronicznej wynika, że domaga się informacji w trybie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 572) to jest o realizacji zadań określonych w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Skarżąca wskazała ponadto na uchwałę Nr [....] Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2021 r." Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy Burmistrz [...] był uprawniony do wezwania skarżącej na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1301 dalej "k.p.a.") do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania tego pisma o dane adresowe oraz podpis. Pouczono też, że w przypadku nieuzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, to wniosek pozostanie pozostawiony bez rozpatrzenia. Wskazać na wstępie należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 25.09.2018 r., I OSK 1467/18; z 15.12.2017 r. dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej w skrócie "cbosa"). Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku podmiot publiczny powinien o tym fakcie powiadomić wnioskującego (por. wyroki NSA z 18.04.2012 r., I OSK 192/12; z 30.09.2015 r., I OSK 2093/14 - cbosa). Podkreślić również należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog przedmiotowy informacji publicznej zawiera art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki NSA z: 7.06.2019 r., I OSK 2788/17; 16.10.2018 r., I OSK 2621/16; 14.11. 2019 r., I OSK 692/18; 19.06.2020 r., I OSK 1777/19 oraz wyroki: WSA we Wrocławiu z 16.03.2021 r., IV SAB/Wr 450/20; WSA w Bydgoszczy z 1.04.2021 r., II SAB/Bd 4/20; WSA w Krakowie z 26.02.2021 r., II SAB/Kr 15/21; WSA w Opolu z 21.06.2018 r., II SAB/Op 49/18 – dostępne w cbosa). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodny z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, a organ istotnie pozostał bezczynny w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji żądanych przez skarżącą. Stwierdzić też należy, że przedmiotowo i podmiotowo wnioskowane informacje spełniają przesłanki o których mowa w art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jasno określa przypadki, w których ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, co wynika z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i dotyczy do odmowy udzielenia informacji publicznej i umorzenia postępowania o udzielenie informacji publicznej w zakresie określonym w tym przepisie. Z powyższego nie wynika jednak, że postepowanie u udzielenie informacji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, do którego w całości mają zastosowanie przepisy k.p.a. Tak nie jest ze względu na wąsko wyartykułowane przez ustawodawcę w art. 16 u.d.i.p. odesłanie do k.p.a. Rację ma skarżąca, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Wniosek taki nie jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Bezskuteczne było też sankcjonowanie niezachowania terminu do uzupełnienia wniosku pozostawieniem bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem skarżąca prawidłowo za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła wniosek, który dotarł do organu. Jeżeli organ wysłał na adres poczty elektronicznej wezwanie, to nie było przeszkód, by na ten sam adres wysłać decyzję wydaną w trybie art. 16 u.d.i.p., a o takim zamiarze organ informował w ww wezwaniu. Treść wniosku - zakres żądanych w nim informacji - jest dla organu wiążący i zarazem wyznacza granice, w jakich ma udzielić informacji. Organ jest bowiem związany treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku (wyrok NSA z 21.04. 2022r. III OSK 4546/21 – dostępny w cbosa). Tym samym należy stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 16 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, a chronologia czasowa pomiędzy datą wniosku z 16 stycznia 2022 r. i datą wniesienia skargi sporządzonej w dniu 25 lutego 2022 r. nie można również kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Nie zaistniały też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny za nieterminowe przesłanie akt administracyjnych do Sądu. Skarga wpłynęła do organu w dniu 25 lutego 2022 r. i została przekazana do Sądu w dniu 9 marca 2022 r., a zatem z zachowaniem 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.