VII SA/Wa 2221/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.) Protokolant: referent stażysta Nikola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lipca 2023 r. znak: SKO/I/IV/663/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. M. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2023 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") Nr [...]z dnia [...] lutego 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia 13 maja 2021 r. J i A.D. (dalej: "inwestorzy") zwrócili się do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek pogrzebowy - salę modlitw" na działce nr ewid. [...]położonej w m. [...], gm. [...]. Decyzją z dnia [...]listopada 2021 r. Nr [...]Wójt ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji złożyli K.M oraz E.T. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt decyzją z dnia [...]sierpnia 2022 r. Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji złożył K.M. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2022 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt decyzją z dnia [...]lutego 2023 r. Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., znak: [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przywołało przepisy prawa – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium wskazało dalej, że w rozpatrywanej sprawie, z wyników analizy (część tekstowa) stanowiących obligatoryjny element decyzji wynika, że front dziatki objętej wnioskiem ma szerokość ok. 12,65 m, a granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem, z uwagi iż trzykrotność szerokości frontu tej działki wynosiła poniżej 50 m. Jednocześnie dokonana przez Kolegium weryfikacja złącznika graficznego, do znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazywać ma, że granice tego obszaru zostały zaznaczone linią przerywaną koloru czarnego. Dokonując oceny złącznika graficznego do analizy - stanowiącego załącznik do zaskarżonej decyzji, Kolegium doszło do wniosku, że organ I instancji prawidłowo określił szerokość frontu tej działki (ok. 12.65 m) i co do zasady granice obszaru analizowanego, w niniejszej sprawie wyznaczył zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Wójt, w analizie uwzględnił całe działki ewidencyjne, które choćby częściowo znalazły się w obszarze analizowanym. Kolegium podało dalej, że organ I instancji, w sporządzonej analizie urbanistycznej ustalił, że obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej, usługowo-handlowej. Na terenie analizowanym występuje mnogość funkcji i różnorodność zabudowy. Budynki związane z ochroną zdrowia, edukacją, kultem religijnym. W wynikach analizy, część tekstowa, wskazano, że w obszarze tym występują budynki o funkcji mieszkalnej, budynki gospodarcze oraz zabudowa o funkcji usługowej (w tym zabudowa handlowa i sakralna) a także budynek oświatowy. Dane te organ I instancji przedstawił w pkt 5 w tabeli: "Zestawienie matematyczne analizowanego terenu" stanowiącej składową sporządzonej analizy urbanistycznej. Wójt wskazał numery zabudowanych działek ewidencyjnych, położonych w obszarze analizowanym. Organ ten w ww. tabeli, wskazał również parametry całej zabudowy posadowionej na działkach znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizy, co do wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W tabeli tej, odnośnie geometrii dachów Wójt ustalił dla wszystkich budynków z obszaru analizowanego m.in układ połaci dachu, kąt jego nachylenia oraz kierunek głównej kalenicy do frontu działki. Organ ten wyliczył średnią wartości wskaźnika powierzchni zabudowy 11,4% w strefie analizowanej, a także średnią szerokość elewacji frontowej budynków 10,82 m. Z uwagi na wnioskowane przez inwestorów parametry planowanej inwestycji, zostały one w części wyznaczone nie w wymiarze średnim, lecz od niego odbiegającym. Jak podało Kolegium, przyczyny takiego sposobu wyznaczenia parametrów zostały jednak wnikliwie uzasadnione w sporządzonej analizie urbanistycznej. Kolegium stwierdziło dalej, że badając akta niniejszej sprawy, podobnie jak organ I instancji uznało, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p."). Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym gabarytów oraz sposobie użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W obszarze analizowanym występuje natomiast zabudowa o funkcji usługowej. Według składu Kolegium, budowa przedmiotowego domu pogrzebowego - sali modlitw będzie stanowić kontynuację występującej w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej. Jak podał dalej organ odwoławczy, oczywistym jest, że budynek domu pogrzebowego - sali modlitw nie jest często występującym obiektem budowlanym. Nie można zatem ograniczać możliwości ustalenia dla tego typu obiektów wyłącznie do sytuacji, gdy identyczny obiekt już istnieje w obszarze analizowanym. Kolegium ponadto zauważyło, że w odległości ok. 36 m od działki objętej wnioskiem nr ewid. [...], tj. na działce nr ewid. [...] leżącej po drugiej stronie drogi gminnej, znajduje się obiekt sakralny, który również stanowi obiekt budowlany, w którym odbywają się czynności związane z pożegnaniem i pochówkiem zmarłych. Dodatkowo w odległości ok. 210 m od działki objętej wnioskiem, znajduje się cmentarz (działka nr ewid. [...]). Ponadto z działką nr ewid. [...] , objętą wnioskiem, graniczy bezpośrednio działka nr ewid. [...]zabudowana m.in. budynkiem usługowym, tj. ośrodkiem zdrowia. Z uwagi na powyższe, w przypadku ustalenia że w obszarze analizowanym znajduje się chociaż jedna nieruchomość zabudowana budynkiem o funkcji usługowej, Kolegium uznało, że projektowana inwestycja spełnia wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym, jak stwierdził organ odwoławczy, występuje natomiast zabudowa o charakterze usługowym wskazana powyżej, a także posadowiona na działkach o nr ewid. [...], [...], [...]. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie planowana inwestycja w zakresie zabudowy o funkcji usługowej wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Tym samym planowana inwestycja nie wprowadzi na teren analizowany nowej funkcji, lecz jedynie stanowić będzie ilościowe poszerzenie zakresu jej wykonywania. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowej dla istniejącej w obszarze analizowanym (wskazanej m.in. powyżej). Zatem została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Jak ustaliło Kolegium, oceniając część tekstową i graficzną analizy funkcji stanowiących załączniki do zaskarżonej decyzji, obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono względem drogi gminnej, tj. działki nr ewid. [...], uwzględniając zapisy § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia. Organ I instancji wskazał, że linię zabudowy ustalono jako przedłużenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny na działce sąsiedniej, tj. nr ewid. [...], posadowiony w odległości ok. 6,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ww. drogi. Jak natomiast ustaliło Kolegium, badając cześć graficzną analizy, zabudowa na drugiej działce bezpośrednio sąsiadującej z działka objętą wnioskiem (działka nr ewid. [...]), leży w odległości ok. 5,5 m od krawędzi jezdni ww. drogi gminnej, linia zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących nie jest możliwa do określenia, a zabudowa zlokalizowana wzdłuż drogi (działka nr [...]), znajduje się w znacznej odległości od terenu inwestycji i nie koresponduje z nim przestrzennie. Wskazano, że wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy uwzględniono konieczność zachowania odległości 6 m od krawędzi jezdni (w niniejszym przypadku od pasa drogowego) i potrzebę zachowania terenu pod poszerzenie ww. drogi. Kolegium, podobnie jako organ I instancji uznało, że biorąc pod uwagę, że budynek na działce nr [...] leży w większej odległości od pasa drogowego (ok. 6,5 m), niż budynek posadowiony na działce nr [...] (5,5 m od tego pasa), a także obowiązujące przepisy odrębne w tym ustawy o drogach publicznych, nie naruszy zasad ładu przestrzennego ustalenie linii zabudowy w odległości ok. 6,5 m od pasa drogowego drogi gminnej (działka nr [...]), w nawiązaniu do linii zabudowy występującej na działce nr ewid. [...]. W ocenie Kolegium, w analizowanym przypadku linię zabudowy wyznaczono zgodnie z przepisem §4 ust. 3 i 4 rozporządzenia, w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Linia zabudowy została bowiem wyznaczona w odległości nie mniejszej niż wymagane w takim przypadku w terenie zabudowanym 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na działce nr ewid. [...] w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją ustalono na maksimum 20%. W ocenie Kolegium wskaźnik ten został wyznaczony zgodnie z przepisem § 5 ust. 2 rozporządzenia, a sposób oraz przesłanki jego wyznaczenia w podanej wielkości zostały dokładnie wyjaśnione w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie tej wskazano, że średni wskaźnik tego parametru z obszaru analizowanego dla wszystkich działek zabudowanych wynosi 11,4 %. Organ I instancji uwzględniając iż działka objęta wnioskiem jest małopowierzchniowa oraz znacznie odbiega od średniej powierzchni działki w obszarze analizowanym, uznał że przyjęcie tego parametru na poziomie 20% nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Organ odwoławczy ustalił również, w oparciu o analizę urbanistyczną, że parametr ten w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 1.8% do 20,8%. W ocenie Kolegium jego ustalenie na poziomie 20% nie będzie naruszało zasad zachowania ładu przestrzennego, a ponadto mieści się w wartościach tego parametru występujących w wyznaczonym obszarze analizowanym. Kolegium stwierdziło, też prawidłowość w wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy. Została bowiem ustalona wartość tego parametru dla wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym. Ponadto Wójt ustalił średnią szerokość elewacji frontowych budynków występujących na terenie obszaru analizowanego w wymiarze 10,82 m. W analizie wskazano też, że maksymalna szerokość elewacji frontowej dla budynku, położonego na terenie działki nr [...]. wynosi 28 m, a minimalna szerokość tego parametru wynosi 3 m (na działce nr [...]). Organ I instancji ustalił wartość tego parametru w oparciu o jego wartość średnią ustaloną dla budynków położonych w obszarze analizowanym z tolerancją 20%, tj. w wymiarze do 9.8 m. Wyjaśnił, że zastosowanie takiego wskaźnika nie będzie odbiegało znacząco od średniej oraz sprawi, że zabudowa będzie komponowała się z sąsiednimi budynkami. Kolegium, biorąc pod uwagę funkcję użytkową projektowanego budynku, szerokość frontu działki objętej wnioskiem, średnią wartość szerokości elewacji frontowych istniejących budynków położonych w analizowanej strefie, uznał, że określona przez Wójta szerokość mieści się w przedziale szerokości istniejącej zabudowy. Według Kolegium ustalenie tego parametru nastąpiło zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia, a wartość ta koreluje z wynikami sporządzonej analizy i mieści się w wartości średniej z uwzględnieniem tolerancji 20%. W ocenie Kolegium jej ustalenie o wartości do 9.8 m nie będzie naruszało zasad zachowania ładu przestrzennego. Ponadto w analizie Wójt w sposób bardzo wnikliwy wykazał powody ustalenia tego parametru w powyższych wartościach. Za dopuszczalne i odpowiednio uzasadnione w sporządzonej analizie Kolegium uznało również ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji w wymiarze do 6 m, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ I instancji wyjaśnił m.in., że aby budynek komponował się z otoczeniem należy określić maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, nawiązującą do budynku na działce sąsiedniej nr [...]. Tak określona wysokość zdaniem organu odwoławczego nie naruszy ładu przestrzennego oraz sprawi że budynek będzie komponował się z otoczeniem, a taka wysokość sprawi, że nie obniżą się walory estetyczne przestrzeni. Ponieważ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na działce nr [...] wynosi 6,5 m, a inwestorzy wnosili o ustalenie tego parametru, to ustalenie tego parametru o wartości do 6 m było zdaniem Kolegium jak najbardziej dopuszczalne. Ponadto na działkach położonych w obszarze analizowanym parametr ten kształtuje się w przedziale od ok. 2 m do 8 m. Według Kolegium ustalony dla inwestycji parametr wysokości elewacji frontowej budynku, będzie nawiązywał do parametrów budynku wskazanego powyżej (na działce nr [...]). Ponadto wartość ustalonego parametru dla planowanej inwestycji mieści się w granicach wartości tego parametru z tej analizy wynikających. Organ odwoławczy stwierdził również, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia, tj. odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, uwzględniając istniejącą geometrię dachów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, co należy uznać za prawidłowe. Dla planowanej inwestycji przyjęto dach jednospadowy/płaski o nachyleniu do 15° oraz określono wysokość do kalenicy o wartości do 8 m. Jak ustaliło Kolegium, badając analizę funkcji, wysokość kalenicy głównej/wysokość budynku (uwzględniając wszystkie budynki) w całym obszarze analizowanym wynosi od 2.5 m do 11 m. Ustalenie kąta nachylenia dachu wartościach do 15° i ustalenie dachu jednospadowego, w ocenie Kolegium, jest zgodne i dopuszczalne z parametrami występującymi w całym obszarze analizowanym. Nachylenie połaci dachowych w obszarze analizowanym oscyluje pomiędzy 10° a 45°, a w obszarze tym występują dachy o różnych połaciach o ułożeniu kalenicy głównej zarówno równoległym jak i prostopadłym do frontu działki. Ponadto ustalona dla planowanej inwestycji wysokość kalenicy głównej, mieści się w wartościach tego parametru występujących w obszarze analizowanym. Kolegium podobnie jak organ I instancji uznało, że wyznaczone w decyzji gabaryty projektowanej zabudowy korespondują z gabarytami zabudowy położonej w obszarze analizowanym. Ustalone w ten sposób parametry nie naruszą istniejącego ładu przestrzennego. Organ w sposób właściwy wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się ustalając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla działki budowlanej objętej projektowaną inwestycją. Kolegium ustaliło również, że teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - tj. drogi gminnej (działka nr [...] obręb [...]), poprzez istniejący zjazd. Jak wynikać ma z załącznika graficznego załączonego do zaskarżonej decyzji, do działki nr [...] objętej niniejszym postępowaniem prowadzi istniejący zjazd zaznaczony na tej mapie. Ponadto podkreślono, że niniejsze postępowanie dotyczy m.in. przebudowy już istniejącego na działce nr [...] budynku, który miał już wcześniej zapewniony dostęp do drogi publicznej, przez właśnie już istniejący zjazd. Natomiast projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zasilenie w energię elektryczną, zgodnie z informacjami zawartymi przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w zaskarżonej decyzji, odbywać się będzie z projektowanego przyłącza energetycznego na warunkach określonych przez zarządcę sieci (warunki przyłączenia E. S.A. z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...]). Zaopatrzenie inwestycji w wodę odbywać się będzie z planowanego przyłącza do sieci wodociągowej a odprowadzanie ścieków odbywać się będzie do sieci kanalizacyjnej, na warunkach określonych przez właściciela lub zarządcę sieci. W aktach sprawy znajdować się ma pismo z dnia 19 lutego 2021 r. wystawione przez Zakład Usług Wodnych dla Potrzeb Rolnictwa w [...] określające warunki techniczne przyłączenie planowanej inwestycji do sieci kanalizacyjnej oraz pismo tego podmiotu z dnia 14 grudnia 2020 r. określające warunki techniczne dostawy wody na cele socjalno-bytowe. Odprowadzanie wód opadowych - powierzchniowo po terenie własnej działki. Sposób usuwania i unieszkodliwiania odpadów - z godnie z przepisami odrębnymi. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że analizowany teren ma dostęp do w/w mediów oraz do drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Kolegium na podstawie znajdującej się w aktach sprawy Informacji o działce nr [...] z dnia 17 czerwca 2021 r. ustaliło również, że teren działki nr [...] objęty wnioskiem inwestorów stanowi grunty rolne zabudowane Br-RlVb. Grunty te nie podlegają ochronie i nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W związku z powyższym Kolegium doszło do wniosku, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą o drogach publicznych. Spełnione zostały również przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. Co do zarzutów K.M., Kolegium uznało je za niezasadne, szczegółowo się do nich odnosząc w dalszej części uzasadnienia podjętej decyzji. W skardze z dnia 2 sierpnia 2023 r. K.M. (dalej: "skarżący") zaskarżył decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2023 r. w całości, zarzucając jej szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) przedwczesność decyzji – rażące naruszenia art. 61 § 1, 63 § 1-3 i 64 § 2 k.p.a. ze względu na braki formalne wniosku inwestorów; 2) pozorność decyzji obu organów - art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a.; 3) bezprawność działania organów - art. 2 i 7 Konstytucji, art. 6, 7 i 8 k.p.a.; 4) rażące naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych - art. 7, 7a i 81a k.p.a.; 5) rażące naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych - art. 81a k.p.a.; 6) rażące naruszenie zasady prawdy i sprawiedliwości postępowania administracyjnego – art. 80 k.p.a.; 7) rażące naruszenie gwarancyjnych zasad dewolutywności (zaskarżalności) postępowania administracyjnego takich jak ograniczoność stosowania uzupełniającego odwoławczego postępowania dowodowego – art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.; 8) rażące naruszenia prawa materialnego – art. 50 ust. 1, 54, 6, 61 u.p.z.p., art. 11, 44, 144, 23 i 24 k.c., § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, a także o zwolnienie od kosztów sądowych. W bardzo szerokim uzasadnieniu skargi podano argumenty, które w ocenie skarżącego, mają przemawiać za zasadnością skargi. W odpowiedzi z dnia 13 września 2023 r. na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia 26 grudnia 2023 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko oraz złożył wnioski dowodowe, przedstawiając: a) "dekret o powołaniu K.M na członka K.", b) "[...] jako konsekrowane miejsce kultu", c) "[...] jako miejsce sakralne – miejsce Ludności Rdzennej człowieka żywego" Pismem z dnia 6 września 2024 r. skarżący przedstawił dalsze stanowisko w sprawie, przedkładając kolejne wnioski dowodowe (odpisy ksiąg wieczystych). Kolejnym pismem - z dnia 23 stycznia 2025 r. – skarżący przedstawił dalsze stanowisko w sprawie, przedkładając kolejne wnioski dowodowe - kopię pozwu skarżącego o unieważnienie czynności prawnej przeciwko inwestorom z dnia 1 sierpnia 2024 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w [...] oraz kopię aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] października 2020 r. dotyczącego sprzedaży działki inwestycyjnej nr [...]. Kolejnym pismem ("zastrzeżenie do protokołu") z dnia 23 stycznia 2025 r. skarżący uzupełnił dotychczasową argumentację oraz wniósł o wyłączenie sędziów orzekających w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lutego 2025 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2221/23 oddalił wniosek o wyłączenie sędziów orzekających w sprawie. W wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 października 2025 r. sygn. akt: II OZ 1313/25 utrzymał w mocy postanowienie Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Ustawodawca nałożył zatem na organ wydający decyzję przede wszystkim obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, zostały zdefiniowane w przywołanym wyżej rozporządzeniu. Na gruncie przedmiotowej sprawy, kluczowe jest, a co zupełnie zignorowały organy orzekające w sprawie, że w orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że należy zwrócić szczególną uwagę na fakt, iż należy odróżnić obiekty o przeznaczeniu np. pod zakład pogrzebowy, który zajmuje się świadczeniem usług przygotowawczych związanych z organizacją uroczystości pogrzebowych (np. sprzedaż trumien, kwiatów, produkcja nekrologów itp.) od obiektu przeznaczonego pod dom pogrzebowy, w którym organizowane będą ceremonie pożegnania zmarłego, a przede wszystkim w obrębie którego funkcjonowały będą pomieszczenia do przechowywania ciał. Podkreśla się, że nie można uznać za dopuszczalne stawianie znaku równości pomiędzy rodzajami działalności usługowej o różnym charakterze, gdyż poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą, a stopień ich uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie powinien być elementem analizy związanej z dopuszczalnością lokalizacji nowej zabudowy. W orzecznictwie podkreśla, że należy zauważyć, że spektrum usług świadczonych w ramach domu przedpogrzebowego w praktyce może obejmować zarówno sprzedaż rekwizytów funeralnych, przygotowanie wieńców, druk nekrologów, wynajem karawanów, jak również organizację uroczystości pogrzebowych, czy spotkań rodzinnych im towarzyszących, przewóz zwłok, ich przechowywanie, balsamowanie. Nie ulega wątpliwości, że każda z tych usług w odmienny sposób koegzystuje z funkcją mieszkaniową. O ile działalność biurowa związana z organizacją pogrzebów, czy też produkcja trumien nie są uciążliwe dla funkcji mieszkaniowej występującej w sąsiedztwie, to już przechowywanie zwłok do momentu pogrzebu i organizowanie w tym okresie spotkań rodzinnych może stwarzać pewne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, związane chociażby przykładowo z większą ilością osób odwiedzających i w innym charakterze, nie wspominając już o ich odczuciach emocjonalnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 390/16 zwrócił uwagę, że prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze, a poszerzenie tej działalności o pomieszczenie – tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich na pewno nie mieści się w zakresie kontynuacji istniejącej już funkcji usługowej. Jest to bowiem nowy rodzaj specyficznej działalności, którą inwestor zamierza wprowadzić w obowiązujący na przedmiotowym terenie ład urbanistyczny. Jak dalej wskazał sąd naczelny, projektowane zamierzenie na gruncie art.61 ust.1 pkt 1 i ściśle powiązanym z nim pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi kontynuacji funkcji, narusza przepisy odrębne definiujące tę zasadę i nie da się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze poddanym analizie, a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, który jest celem zasady dobrego sąsiedztwa. Dodatkowo, jak słusznie wskazał NSA, przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej o funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach, ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może odbywać się wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, zwłaszcza gdy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług wchodzących w zakres określonej działalności gospodarczej jest bardzo różny. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Zatem dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma ocena zaskarżonej decyzji oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy pod kątem tego, czy organ wykazał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz ww. przepisach rozporządzenia. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wynikająca zaś z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13). Odnosząc powyższe uregulowania prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ odwoławczy wskazał, że z wniosku inwestorów wynika, iż planowana inwestycja swoim zakresem ma obejmować rozbudowę, nadbudowę i przebudowę "budynku pogrzebowego – sala modlitw". Na gruncie przedmiotowej sprawy, żaden z organów nie ustalił jednak na czym konkretnie miałaby polegać działalność określona przez inwestorów we wniosku jako "budynek pogrzebowy – sala modlitw". O ile brak jest zasadniczo przeszkód dla ustalenia warunków w sytuacji gdyby działalność ta sprowadzać się miała jedynie do świadczeniu usług przygotowawczych związanych z organizacją uroczystości pogrzebowych (np. sprzedaż trumien, kwiatów, produkcja nekrologów itp.), to jednak gdyby inwestorzy zamierzali organizować ceremonię pożegnania zmarłego, a przede wszystkim w obrębie którego funkcjonowałyby pomieszczenia do przechowywania ciał, to w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, istnieją poważne wątpliwości co do spełnienia zarówno warunku kontynuacji funkcji, jak i warunku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Istniejąca dotychczas na terenie objętym planowaną inwestycją funkcja przede wszystkim mieszkaniowa i jedynie uzupełniająca ją funkcja usługowa, nie powodują uciążliwości dla terenów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Zamiar prowadzenia na przedmiotowej nieruchomości działalności pogrzebowej, przy założeniu, że będzie ona wykraczała poza działalność polegającą na świadczeniu usług przygotowawczych związanych z organizacją uroczystości pogrzebowych, może wiązać się ze znacznym zwiększeniem uciążliwości dla sąsiednich terenów. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, nieliczną zabudowę usługową stanowi głównie szkoła, budynek opieki zdrowotnej, apteka i budynek, w którym prowadzona jest działalność handlowa, a więc budynki nie tylko o zgoła odmiennym charakterze ale też przydatne w codziennym życiu mieszkańców obszaru analizowanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nieuciążliwe usługi w sposób oczywisty towarzyszą zabudowie mieszkaniowej każdego rodzaju. Faktem przy tym jest, co zauważyły organy, że w obszarze analizowanym znajduje się także zabudowa sakralna i cmentarz na których odbywają się czynności związane z pożegnaniem zmarłych. W ocenie Sądu zabudowa taka jednak już obecnie jest na tyle uciążliwa dla pobliskich mieszkańców, że tym samym uciążliwość taką należy raczej ograniczać a nie jeszcze bardziej ją potęgować. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego inwestycją znajduje się przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa, co ma istotne znaczenie dla oceny wpływu zmiany zagospodarowania działki inwestorów. Zabudowa mieszkaniowa, charakteryzująca się tak jak w rozpoznawanej sprawie, bliskim obok siebie usytuowaniem budynków mieszkalnych i gospodarczych, wyklucza zdaniem Sądu możliwość lokalizowania usług pogrzebowych we wspomnianym wyżej zakresie.Podkreślając jeszcze raz, że ze złożonego wniosku nie wynika na czym ma polegać działalność "budynku pogrzebowego – sali modlitw" to jednak jeżeli miałyby tam odbywać się czynności związane z przechowywaniem ciał i przygotowywaniem ich do pochówku, to taka działalność o znacznej uciążliwości, wynikającej ze specyfiki świadczonych usług, polegających na organizowaniu uroczystości pożegnalnych, co związane jest również z transportem i przechowywaniem ciał osób zmarłych do czasu pochowania, w analizowanym obszarze może nie być wskazana, gdyż może nie stanowić kontynuacji funkcji terenów i ich zabudowy na obszarze poddanym analizie urbanistycznej i tym samym pozostawać w sprzeczności z funkcją terenów w obszarze analizy. W takim przypadku występować może oczywista sprzeczność takiej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących w analizowanym obszarze, w sposób, który można racjonalnie uzasadnić i uznać że będzie spełniać warunki ładu przestrzennego. Jeszcze raz przypomnieć należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 508-509). Planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 jest ochrona ładu przestrzennego. Nowa zabudowa, powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329). Natomiast stosownie do art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez pojęcie "ładu przestrzennego" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 509/11, LEX nr 1216737). Konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 797/11, LEX nr 1240734). Jednakże, jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, LEX nr 1217126). Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11, LEX nr 1559654). Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W związku z tym, że wnioskio ustalenie warunków zabudowy dotyczą nie tylko nieruchomości niezabudowanych, lecz także nieruchomości, które są już zabudowane, nie sposób pominąć podczas przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy już istniejącej zabudowy na działce inwestora. Zabudowa znajdująca się już na działce, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja wraz z zabudową posadowioną na innych działkach, współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1449/07, LEX nr 523950). Reasumując, Sąd stoi na stanowisku, że przy założeniu, że planowa działalność "budynku pogrzebowego – sali modlitw", która wykraczałaby poza działalność związaną ze świadczeniem usług przygotowawczych związanych z organizacją uroczystości pogrzebowych i wiązać by się miała z przechowywaniem i przygotowywaniem ciał do pochówku, może nie spełniać warunków wynikających z art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p., tj. nie będzie można uznać, że taka inwestycja spełniać będzie warunek kontynuacji funkcji w znaczeniu, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym odpowiadać będzie zasadzie dobrego sąsiedztwa. Jeżeli natomiast taka działalność zostanie ograniczona jedynie do świadczeniem usług przygotowawczych związanych z organizacją uroczystości pogrzebowych, takich jak np. sprzedaż funeraliów (znicze, trumny, wieńce pogrzebowe) czy też prowadzeniem czynności zmierzających do zawarcia umowy w przedmiocie pochówku zmarłego, to w analizowanym obszarze będzie ona spełniać warunki kontynuacji funkcji zabudowy i tym samym odpowiadać będzie zasadzie dobrego sąsiedztwa. Takich ustaleń w zaskarżonej decyzji jednak zupełnie zabrakło, co prowadzi Sąd do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie Sąd zauważa, iż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego (przede wszystkim protokół z oględzin działki nr [...] w dniu 10 maja 2023 r. i dołączona do niego dokumentacja fotograficzna) ma poważne wątpliwości co do technicznej możliwości "rozbudowy, nadbudowy i przebudowy" znajdującego się na nim budynku gospodarczego. Uwidoczniony na dokumentacji fotograficznej budynek jest w bardzo złym stanie technicznym, i trudno odmówić racji skarżącemu, który kwalifikuje go jako "ruinę" i twierdzi, że nadaje się on jedynie do rozbiórki. Wprawdzie ustalenia te wykraczają poza postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jednak wydana decyzja w praktyce może być niewykonalna, bowiem inwestorzy – przy uwzględnieniu przepisów Prawa budowlanego – nie będą mogli takiej decyzji wykonać. W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutów skarżącego, to zgodzić się należy, że organy naruszyły wskazane w skardze przepisy postępowania, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., a także art. 7a k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81a k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co też Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia. Sąd za niezasadne jednak uznał zarzuty naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., art. 63 § 1-3 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., gdyż wniosek inwestorów nie zawierał braków formalnych w rozumieniu przepisów k.p.a. Na gruncie tej sprawy konieczne było uzupełnienie zebranego materiału dowodowego, a zaniechanie organów w tym zakresie stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia art. art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. bowiem zaskarżona decyzja zawierała wszystkie wymagane prawem elementy, a naruszony został jedynie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie niewystarczającego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 138 § 2 k.p.a. bowiem przepis ten nie został zastosowany przez organ, który oparł swoje orzeczenie na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można również zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 15 k.p.a. bowiem zachowana została zasada dwuinstancyjności postępowania. Za zbyt daleko idące Sąd uznał także zarzuty naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji, gdyż orzeczenie organu odwoławczego i poprzedzające je orzeczenie organu I instancji zostało uchylone przez Sąd ze względu na nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i niewyjaśnienie, co było kluczowe w przedmiotowej sprawie, na czym faktycznie miałaby polegać działalność inwestorów. Za przedwczesne – wobec błędnie ustalonego stanu faktycznego – Sąd uznał odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 50 ust. 1, 54, 6, 61 u.p.z.p., art. 11, 44, 144, 23 i 24 k.c., § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia. W tym miejscu Sąd wyraźnie wskazuje, że na gruncie przedmiotowej sprawy – ze względu na niezwiązane Sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.) Sąd za wystarczające i spełniające wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. uznaje powyższe odniesienie się do zarzutów skarżącego. Sąd nie zamierza przy tym odnosić się do szeregu nic nie wnoszących do sprawy, co najwyżej luźno z nią związanych i niepopartych żadnymi dowodami, zarzutów skarżącego skierowanych zarówno do inwestorów, piastunów organów władzy publicznej orzekających w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym oraz szeregu osób trzecich. Biorąc pod uwagę wszystkie zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu argumenty, Sąd uznał, że kontrolowane decyzje naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę organy związane będą oceną prawną dokonaną przez Sąd w zapadłym wyroku i zwrócą się do inwestorów o doprecyzowanie złożonego wniosku. Następnie ponownie przeprowadzą analizę zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami rozporządzenia oraz u.p.z.p., a także przy uwzględnieniu zaprezentowanego w przedmiotowym uzasadnieniu orzecznictwa sądów administracyjnych. Na podstawie wyników tej analizy ustalą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji jeżeli na obszarze analizowanym taka inwestycja może zostać zrealizowana, czego Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza. W przeciwnym razie – organy odmówią ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił złożone wnioski dowodowe bowiem nie były one przydatne do wyjaśnienia powstałych w przedmiotowej sprawie wątpliwości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty (500 zł) składa się wpis od skargi.