III SA/Po 756/20

Dnia 2 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 roku sprawy ze skargi Spółki A w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2020 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno - środowiskowo -klimatycznej na rok 2019 oddala skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej Dyrektor ARiMR) decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej k.p.a.), w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A (dalej jako strona, skarżąca lub spółka) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. G. z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), znak sprawy [...] Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] maja 2019 r. pełnomocnik Spółki A. za pomocą platformy aplikacyjnej eWniosek Plus złożył wniosek o przyznanie płatności na 2019, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych oraz o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). Do wniosku dołączono załączniki graficzne. We wniosku wskazano działkę ewidencyjną o numerze [...] położoną w województwie d., powiecie g., gminie J., obrębie I.; działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], leżące w województwie d., powiecie g., gminie J., obrębie L.; działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie d., powiecie g., gminie N., obrębie B. W.; działki ewidencyjne o numerach [...], [...] położone w województwie d., powiecie g., gminie N., obrębie G.; działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] leżące w województwie d. powiecie g., gminie N., obrębie L.; działki ewidencyjne o numerach [...]. [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...]. [...], [...]. [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]/, [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie d., powiecie g., gminie N., obrębie M.; działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie d., powiecie g., gminie N., obrębie W.; działkę ewidencyjną nr [...] leżącą w województwie d., powiecie g., gminie N., obrębie Ż.: działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie d., powiecie l., gminie R., obrębie C.; działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...] leżące w województwie d., powiecie l., gminie R., obrębie O.; działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...] położone w województwie d., powiecie w., gminie W., obrębie P. oraz działki ewidencyjne o numerach [...], [...]. [...], [...] położone w województwie w. powiecie r., gminie B., obrębie S.. W dniu [...] maja 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. G. decyzją nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej (PROW 2014-2020), po rozpoznaniu wniosku skarżącej przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2019 w łącznej wysokości [...] zł, w tym: 1. Pakiet: 1 Rolnictwo zrównoważone w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, 2. Wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: [...], [...], [...] lub [...] w wysokości [...] zł. Ponadto, spółka została poinformowana, iż obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo- klimatycznym stanowi powierzchnię: 1. Zobowiązanie Pakiet: 1 Rolnictwo zrównoważone podjęte w dniu [...] marca 2016 roku na powierzchnię [...] ha. 2. Zobowiązanie Wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: [...], [...] [...]a lub [...] podjęte w dniu [...] marca 2016 roku na powierzchnię [...] ha. Uzasadniając swoją decyzję w zakresie Pakietu nr [...]: Rolnictwo zrównoważone organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu Pakiet: 1 Rolnictwo zrównoważone wynosiła [...] ha. We wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do płatności w ramach wariantu Wariant: 1.1 Rolnictwo zrównoważone zadeklarowano również działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ ustalił, że według stanu na [...] maja 2019 r. ww. działki nie są dzierżawione przez Spółkę A. Do powyższych działek spółka posiadała umowę dzierżawy na okres od [...] lipca 2000 do [...] września 2017 r. Do wniosku o przyznanie płatności spółka nie złożyła oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do ww. działek ewidencyjnych. Wobec tego organ zdecydował o odmowie przyznania płatności do ww. działek bez nakładania sankcji. Nadto organ ustalił, że powierzchnia do uzyskania płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz z zadeklarowaniem do płatności w ramach Wariant: 1.1 Rolnictwo zrównoważone powierzchni innej niż objęta zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Organ obliczył, że powierzchnia wykluczona z płatności wynosi [...]. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach Pakiet: 1 Rolnictwo zrównoważone a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/kontroli na miejscu wynosi 1,09%. Zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/20141 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosi [...] ha. Mając na uwadze powyżej przytoczone przepisy powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Pakiet: 1 Rolnictwo zrównoważone wynosi [...] ha. W związku z zadeklarowaniem do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchni przekraczającej 50 ha, uśredniona stawka płatności w ramach Pakiet: 1 Rolnictwo zrównoważone, określona na podstawie § 16 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wynosi [...] zł. Odnosząc się do Wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: [...], [...], [...] lub [...] organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach ww. wariantu wynosiła [...] ha. Powierzchnia ta pokrywała się z danymi ustalonymi przez organ na podstawie systemu informacji geograficznej. Zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem rolno-środowiskowo-klimatycznym", płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z poźn.zm.), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W związku z zadeklarowaniem do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchni przekraczającej 50 ha, uśredniona stawka płatności w ramach Wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: [...], [...], [...] lub [...], określona na podstawie § 16 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wynosi [...] zł. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Spółka A, reprezentowana przez adwokata, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, zaskarżając ją w części co do wykluczonej płatności do powierzchni działek rolnych o wysokości [...] ha w ramach Wariantu 1: Rolnictwo zrównoważone, w tym również w odniesieniu do działek rolnych o powierzchni [...] ha wykluczonych z płatności z tytułu rzekomego przedeklarowania powierzchni działek rolnych oraz wykluczonej płatności do powierzchni działek rolnych o wysokości [...] ha w ramach Wariantu 4.8: Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: [...], [...], [...] lub [...]. Spółka wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej płatności dla ww. działek rolnych, bezpodstawnie pominiętych przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 przez jego zastosowanie i bezpodstawne wykluczenie części płatności w ramach Wariantu 1: Rolnictwo zrównoważone oraz Wariantu 4.8: Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: [...], [...], [...] lub [...] w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, ponieważ przepis ten ewidentnie i rażąco narusza: 1. ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione i niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym: a) zróżnicowanie pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową), 2. przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników, a to art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013, a także Preambuły tych aktów z których bezsprzecznie wynika, a) prawo własności, obowiązywanie umowy dzierżawy lub posiadanie innego tytułu prawnego do działek zawartych we wniosku nie jest przesłanką do otrzymania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych; b) przesłanką wystarczającą i konieczną do otrzymania płatności jest jedynie posiadanie przez rolnika kwalifikujących się hektarów, c) celem prawodawcy unijnego jest jak najszersze objęcie zakresem wsparcia rolników, którzy faktycznie gospodarują na gruntach rolnych; d) Państwo Członkowskie nie jest uprawnione do ustalania dodatkowych kryteriów, od których uzależnia się przyznanie płatności rolno- środowiskowo-klimatycznych, ponieważ warunki przyznawania tych płatności są bezsprzecznie elementami istotnymi wskazanymi w rozporządzeniu nr 1305/2013 i nie mogą zostać zmienione ani uzupełnione, a elementy inne niż istotne zmienić lub uzupełnić może nie Państwo Członkowskie, a Komisja Europejska; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 przez ich całkowite pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że płatności rolno-środowiskowo- klimatyczne przyznawane są corocznie w celu rekompensaty kosztów i dochodów utraconych w wyniku podjętych zobowiązań rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji dotyczących gruntów rolnych będących w ich posiadaniu, a wymóg ten skarżąca bezsprzecznie na dzień [...] maja 2019 r. spełniała; III) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z dnia 13 marca 2015 r. dalej ustawa PROW) w zw. z art. 6, 7, 7a i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zaniechanie Organu I Instancji działania na podstawie oraz w granicach prawa wyrażające się w: a. bezpodstawnym zaniechaniu zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, do stosowania której organy administracji są zobowiązane na każdym etapie postępowania, a która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała organ I instancji do pominięcia przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń; b. pominięciu i bezpodstawnym niezastosowaniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013, 1306/2013, 1305/2013, 640/2014 oraz 1307/2013 w sytuacji gdy skarżąca ewidentnie spełniła wskazane w tych przepisach wymogi do otrzymania płatności bez dokonywania wykluczeń, a z przepisów tych wynika, że warunkiem przyznania płatności do działek bezsprzecznie nie jest posiadanie tytułu prawnego do nich a jedynie ich posiadanie; c. naruszającym zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjęciu, że ,,w przypadku, gdy producent występuje z wnioskiem o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i deklaruje grunty wchodzące w skład ZWRSP, a który nie zawarł umowy z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (KOWR), powinien on złożyć oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP." w sytuacji gdy przyjęte rozwiązanie w sposób ewidentnie niezgodny z obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi i wspólnotowymi w ogóle nie było konieczne, w sposób niedopuszczalny różnicuje ochronę praw majątkowych przysługującą Państwu i osobom prywatnym jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe i traktuje w sposób rażąco odmienny osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz przyznaje Państwu i podmiotom publicznym pozycję uprzywilejowaną w stosunku do podmiotów prywatnych; d. pominięciu w całości wyczerpującej i prawidłowej analizy i wykładni przepisu ustanawiającego - podobnie jak art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014- nQ20 - sprzeczny z zasadami wspólnotowymi wymóg posiadania tytułu prawnego działek jako warunek otrzymania płatności, która została zawarta w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. III Sa/Wr 33/19, z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 95/19, oraz z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. III SA/Wr 340/19; 2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa polegające na niezawarciu w sentencji decyzji podstawy prawnej wydania decyzji, tj. zaniechanie wskazania art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 jako podstawy prawnej odmowy przyznania części płatności, a jedynie jako podstawę przyznania płatności co jest nieprawidłowe; 3. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez zaniechanie zawarcia w sentencji decyzji rozstrzygnięcia o całości uprawnień strony w stosunku do części płatności w ramach wariantu 1 oraz wariantu 4.8 i naruszające ogólną zasadę pogłębiania zaufania sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona zmuszona jest do wyprowadzania rozstrzygnięcia w sprawie z treści uzasadnienia co jest niedopuszczalne; 4. art. 7a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wszelkich zaistniałych w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, 5. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Opisaną we wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Dyrektor ARiMR orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. G.. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2020 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wystosował do pełnomocnika spółki wezwanie do dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego na dzień [...] maja 2019 r. do działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które zostały zgłoszone do wariantu rolnictwo zrównoważone. Wskazując jednoczenie w przedmiotowym piśmie, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy PROW: jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Zatem uzyskanie płatności dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2019, które stanowią własność Skarbu Państwa musi być połączone z potwierdzeniem posiadania tytułu prawnego, na dzień [...] maja 2019 r. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2020 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik spółki, odpowiadając na wezwanie organu wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do żądania dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego na dzień [...] maja 2019 r. do wskazanych przez organ działek ewidencyjnych. Mając na względzie wyjaśnienia pełnomocnika, organ odwoławczy w dniu [...] sierpnia 2020 r., zgodnie z art. 10 k.p.a., zawiadomił reprezentanta podmiotu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pełnomocnik spółki w odpowiedzi na zawiadomienie podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dalej organ wskazał, że mając na względzie uzyskane od pełnomocnika strony wyjaśnienia, przy jednoczesnym braku dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego przez odwołującą się spółkę na dzień [...] maja 2019 r. do opisywanych działek ewidencyjnych, jak też dysponując wyżej wskazanym wykazem gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, Dyrektor ARiMR uznał, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019 została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podkreślił, że tytuł prawny o którym mowa w art. 20 ust. 4 PROW, w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Pomimo wezwania spółki o powyższe dokumenty do dnia wydania decyzji nie przedstawiła ona dowodów na to, że posiada tytuł prawny do nieruchomości. Okoliczność ta - zdaniem organu – oznacza, że zasadnie nie przyznano do tych działek płatności. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż problematyka zgodności z przepisami unijnymi, tożsamego z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. - art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18 z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18. WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19). Organ ponadto wskazał, że z ustalonej linii orzeczniczej w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej, uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. "(...) Zatem w Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Organ stwierdził, że przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia tytułu prawnego, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, organ wskazał, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Zgodnie z art. 343 k.c. ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Organ uznał, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytułu ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie, przepis ten należy interpretować ściśle (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2020 r. sygnatura akt I GSK 232/20). Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. G. prawidłowo zastosował w omawianej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że konstrukcja przepisów ustawy PROW, w szczególności art. 27 tej ustawy, uzasadnia pogląd, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy, obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy ciąży na stronie, natomiast organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Wobec zobowiązania strony, do przedstawienia wszystkich dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz jednoczesnego zobowiązania organu do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ustawodawca przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, odstępując tym samym od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa. Skutkiem opisanych powyżej regulacji, jest szczególny charakter postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawach o przyznanie świadczenia, które cechuje swoiste uproszczenie względem standardowego postępowania administracyjnego. Uproszczenie to przejawia się zaś procedowaniem przez właściwy organ, na podstawie okoliczności powołanych we wniosku o przyznanie płatności oraz na podstawie materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę. Na stronie ubiegającej się o przyznanie płatności, spoczywa ciężar wykazania, że spełnia warunki do ich uzyskania, zaś organ nie ma obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potwierdzającego uprawnienie wnioskodawcy do otrzymania płatności. W ocenie organu odwoławczego w sentencji decyzji I instancji prawidłowo wskazano powierzchnie deklarowane kwalifikowane do poszczególnych pakietów oraz wysokość przyznanych poszczególnych płatności. Rozstrzygnięcie decyzji zostało sformułowane jasno, precyzyjnie i bez możliwości różnej interpretacji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z dnia [...] maja 2020 r. szczegółowo wyjaśniono jakie powierzchnie zostały wyłączone z płatności i co było przyczyną ich nieuwzględniania w pakiecie. Przy tym organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nie nałożył na stronę żadnych sankcji ani pomniejszeń, a jedynie przyznał płatność do powierzchni faktycznie spełniających wszystkie kryteria. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego Spółka A nie posiadało na dzień [...] maja 2019 r. tytułu prawnego do działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w rejestrze ZWRSP i wobec tego nie spełniało wymogu wynikającego z art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała również znaczenia kwestia spełnienia przesłanek wynikających z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., a jedynie brak tytułu prawnego dla ww. gruntów. W skardze do WSA Spółka A reprezentowane przez adwokata, zaskarżyło decyzję Dyrektora ARiMR w całości, wnosząc o jej uchylenie, i podnosząc następujące zarzuty: I) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 20 ust 4 ustawy PROW przez jego zastosowanie w zaistniałym na gruncie tej sprawy stanie faktycznym i prawnym w następstwie błędnej jego wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten nie narusza regulacji unijnych, w sytuacji gdy w rzeczywistości jest on ewidentnie i w całości wprost sprzeczny z szeregiem przepisów prawa wspólnotowego, sformułowanymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasadami równości, konkurencji i proporcjonalności, a także z regulacjami wynikającymi wprost z Konstytucji RP; 2. art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 przez ich całkowite pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni, a także Preambuły tych aktów jednoznacznie wynika, że płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne przyznawane są corocznie w celu rekompensaty kosztów i dochodów utraconych w wyniku podjętych zobowiązań rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji dotyczących gruntów rolnych będących w ich posiadaniu, a wymóg ten skarżąca bezsprzecznie na dzień [...] maja 2019 r. spełniała; II) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, a to art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie: - pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020; - dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń; III) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych rzekomo wynika pozostawienie Państwom Członkowskim zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu, co w ocenie organu zostało rzekomo potwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i inni w sytuacji, gdy wykładnia treści tego orzeczenia i wskazanych przepisów nie daje ku temu podstaw; IV) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, przyjęcie, że: - wprowadzona regulacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach ma na celu "wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego" - "przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego" - "KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku" - "Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c. ANR (obecnie KOWR) jak każdy posiadacz może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów" - "KOWR nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione" - "W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu." V) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie treści zaskarżonej decyzji o: 1. błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.; 2. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr 23/18 oraz z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na zmianę linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie płatności bezpośrednich; 3. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18, oraz z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie; VI) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne; VII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. i art. 7 k.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zaniechanie odniesienia się do nich przez organ II instancji, a to w szczególności do zarzutów sformułowanych w odwołaniu o numerach: I, II, III 1) a, III 1) b, III 1) d, III 4) oraz pobieżne i całkowicie niemerytoryczne odniesienie się do zarzutu III 3); VIII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 7a k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia; 2. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; IX) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję Organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji; X) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. przez: - zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa polegające na niezawarciu w sentencji decyzji podstawy prawnej jej wydania, tj. zaniechanie wskazania art. 20 ust. 4 ustawy PROW jako podstawy prawnej odmowy przyznania części płatności, a jedynie jako podstawę przyznania płatności co jest nieprawidłowe; - zaniechanie zawarcia w sentencji decyzji rozstrzygnięcia o całości uprawnień strony w stosunku do części płatności w ramach wariantu 1 oraz wariantu 4.8 i naruszające ogólną zasadę pogłębiania zaufania sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona zmuszona jest do wyprowadzania rozstrzygnięcia w sprawie z treści uzasadnienia co jest niedopuszczalne. Skarżąca wniosła także o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego: - "Czy przepis art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 jest zgodny z: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach; - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową); - art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności. Spółka zawnioskowała także o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: "Czy wprowadzony w przepisie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 i Preambuły tego rozporządzenia a także z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013, oraz z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji". Następnie skarżący złożył w sprawie dodatkowe pisma procesowe tj. z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] lutego 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. o wyznaczenie rozprawy WSA wskazuje, że wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, zważywszy zwłaszcza na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały dodatkowo uprzedzone pismem z dnia [...] lutego 2021 r., co dało im możliwość zajęcia ewentualnego dalszego stanowiska w sprawie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż w sprawie nie doszło do wskazywanych w skardze naruszeń przepisów zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy materialnoprawnej - jest interpretacja art. 20 ust. 4 z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej – ustawy PROW). Przepis ten stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Jako uzasadnienie braku dokonania przez organy prawidłowej wykładni w zakresie art. 20 ust. 4 ustawy PROW strona skarżąca wskazała orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, które dokonując wykładni powyższego przepisu wskazywały, że przepis ten - jako niezgodny z prawem Unii Europejskiej - nie może być stosowany. W ocenie spółki wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników i stanowi nadmierne uprzywilejowanie takich gruntów oraz narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności (por. zarzut I.1, III, IV, IX skargi). W ocenie skarżącej, jedyną przesłanką przyznania wnioskodawcy płatności jest posiadanie działki i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych, a nie posiadanie tytułu prawnego do niej, co wynika wprost z przepisów prawa unijnego tj. art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013. Ponadto, zdaniem skarżącego, takie rozwiązanie jest niekonstytucyjne i niezgodne z zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, a stanowi jedynie konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa (por. zarzut I i IX skargi). Wobec tego, zdaniem skarżącej, przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW dla przedsiębiorców rolnych, gdyż ustanawia dodatkowy wymóg ustawowy w stosunku do bezwzględnie i powszechnie obowiązującego rozporządzenia unijnego nr 1306/2013 w zakresie warunków kwalifikowalności i jako niezgodny z prawem unijnym nie może być stosowany. WSA wskazuje, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji dokonał szczegółowej analizy art. 20 ust. 4 ustawy PROW i ustosunkował się zarówno do argumentów oraz orzeczeń powołanych przez skarżącą w odwołaniu. Ponadto organ ten dokonał analizy omawianego przepisu prawnego odnosząc się nie tylko do orzecznictwa krajowych jak też unijnych organów ochrony prawnej ale także wskazał na cel wprowadzenia do systemu prawnego tego przepisu, odnosząc się do uzasadnienia projektu ustawy, wprowadzającej wymóg posiadania tytułu prawnego do działki w sytuacji gdy płatność ma dotyczyć działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Organ nie podzielił argumentacji przedstawionej przez stronę i zaprezentowanej w przywołanych przez nią wyrokach WSA we Wrocławiu w zakresie wykładni art. 20 ust. 4 ustawy PROW wskazując, że jest przepisem powszechnie obowiązującym. WSA dokonując analizy wykładni przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW wskazuje, że – z uwagi na tożsamy problem prawny zaakcentowany w skardze, a dotyczący normatywnej przesłanki wymogu posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego w sytuacji gdy płatność ma dotyczyć działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – tutejszy Sąd dokona analizy tej przesłanki odnosząc się także do, dokonywanej wielokrotnie przez organy ochrony prawnej wykładni przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższy przepis stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Podkreślić należy, że stanowiące podstawę wzmocnienia argumentacji strony skarżącej, powołane przez nią orzeczenia sądów administracyjnych, zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1585/19 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 255/19, który zapadł w stanie faktycznym zbliżonym do wyroku o sygn. akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Nadmienić także należy, że WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku III SA/Wr 255/19 odwołał się do argumentacji przedstawionej w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 33/19. Skarżąca przedstawiając stanowisko w tej sprawie posłużyła się argumentami zaprezentowanymi w wyrokach WSA we Wrocławiu w sprawach o sygn. akt III SA/Wr 33/19, 95/19 i 340/19, w których przedstawiono zbieżną argumentację. Stanowiska przedstawionego w tych wyrokach nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20 stwierdził, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w aspekcie m.in. wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntu wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonych wyrokach WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, podzielając zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyrokach argumentację, posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia. Podkreślić także należy, że WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20) dokonując kontroli judykacyjnej w zakresie płatności bezpośrednich dokonał także szczegółowej analizy bogatego orzecznictwa w zakresie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. WSA stwierdza, że dla uzyskania płatności nie w każdym przypadku jest wystarczające posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 ustawy PROW (obowiązującą w dniu składania przez stronę wniosku o płatność), jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. NSA wskazał przy tym na konieczność sięgnięcia do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Wobec powyższego, NSA w przywołanych wyrokach wskazał, że zawsze musi być to stosunek obligacyjny, a pojęcia tytuł prawny, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (analogicznie też w przypadku ustawy PROW – uwaga Sądu) nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek. W kwestii interpretacji przesłanki "tytułu prawnego do gruntów" w ocenie NSA, dokonanej na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, znaczenie ma treść uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 9 marca 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zasadnym zatem będzie, jak uczynił to NSA w przywołanych wyrokach, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Wskazano w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W konsekwencji wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274). Dalej NSA wskazał, że problematyka zgodności - w aspekcie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (także w zakresie tytułu prawnego do gruntów) z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19). Podzielając powyższe NSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Ponadto NSA zwrócił uwagę na charakter mienia które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA zauważył przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOW jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 k.c.), Sąd zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20). Podzielając w pełni argumentację wyrażoną w przywołanych wyrokach NSA, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje ją jako adekwatną do problematyki poddanej ocenie Sądu w tej sprawie. W konsekwencji Sąd stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy PROW, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, uznaje za bezzasadny. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. WSA nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 przez ich całkowite pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni, a także Preambuły tych aktów jednoznacznie wynika, że płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne przyznawane są corocznie w celu rekompensaty kosztów i dochodów utraconych w wyniku podjętych zobowiązań rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji dotyczących gruntów rolnych będących w ich posiadaniu, a wymóg ten skarżąca bezsprzecznie na dzień [...] maja 2019 r. spełniała. Art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 wskazuje, że każdego roku beneficjent wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, składa wniosek o płatności bezpośrednie lub wniosek o płatność w odniesieniu do stosownych środków obszarowych i działań związanych ze zwierzętami w ramach rozwoju obszarów wiejskich obejmujący odpowiednio: a) wszystkie działki rolne w gospodarstwie, jak również grunty nierolnicze, których dotyczy wniosek o wsparcie, w którym mowa w art. 67 ust. 2; b) uprawnienia do płatności deklarowane do aktywowania; c) wszelkie inne informacje przewidziane w niniejszym rozporządzeniu lub wymagane w związku z wdrożeniem odpowiedniego sektorowego prawodawstwa rolnego lub wymagane przez dane państwo członkowskie. Natomiast art. 67 ust. 2. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 stanowi, że system zintegrowany stosuje się do systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz wsparcia przyznanego zgodnie z art. 21 ust.1 lit. a) i b), art. 28-31, art. 33, 34 i 40 rozporządzenia 1305/2013 oraz, w stosownych przypadkach, art. 35 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. Art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 normuje natomiast działania rolno-środowiskowo-klimatyczne. W powyższym aspekcie jak prawidłowo stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20), w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). WSA wskazuje na treść art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 pozostawiającym państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych. W celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Jak wskazano wyżej wymóg taki został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy uznać, że także w zakresie pkt III skargi jest ona niezasadna. W ocenie Sądu nieuzasadnione są także wątpliwości w zakresie konstytucyjności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW, a to w zakresie jego zgodności z: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach; - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową); - art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności. Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku P-123/15 z dnia 18 października 2016 r. odnoszącym się do art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazując, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność służy, oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty politycznej. W wyroku pełnego składu o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze. Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR, która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zawiadują niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku. Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego, a wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności. Brak jest również podstaw do tego aby rozwiązanie to traktować jedynie jako konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa, naruszające w sposób oczywisty gwarantowaną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać bowiem Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20). WSA stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy PROW, a przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych. Sąd uznał, że bezzasadne są pozostałe zarzuty skargi wskazane w pkt IV - X (tj. zarzuty o charakterze proceduralnym). Skrząca strona zarzuca w nich naruszenie przede wszystkim naczelnych zasad procedury tj. art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., w tym także w zakresie postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dotyczących treści decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a.), jak i jej uzasadnienia (art. 107 § 1 pkt 4 i , § 3 k.p.a.). WSA wskazuje, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy PROW w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy PROW). Ustawodawca zastosował więc regulację odmienną od art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W tym kontekście WSA za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia m.in. art. 7, art. 7 a i art. 77 k.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. To wnioskodawca nie wykazał posiadania wymaganych prawem dokumentów, mimo że jako rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń. Jeśli nie wykazał wymaganego art. 20 ust. 4 ustawy PROW, tytułu prawnego do działek, to nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W ocenie WSA – w aspekcie zarzutu procesowego dotyczącego naruszenia przez organy wzorca decyzji administracyjnej tj. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (w zakresie elementów składowych i struktury decyzji administracyjnej) - z treści całej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, do których działek przyznano płatności, a które nie zostały przez organy uwzględnione w płatnościach, z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą tytułów prawnych do działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP. Podkreślić przy tym należy, że nawet zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze. Nie budzi również w sprawie wątpliwości prawidłowość wyliczeń poszczególnych płatności cząstkowych, wskazanych i omówionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak też odwoławczego. Reasumując WSA za prawidłowe uznał stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącemu w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na [...] maja 2019 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca strona nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Zasadnie zatem sporne działki wykluczono z płatności. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, iż brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez tutejszy Sąd. Zauważyć można przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P24/07). Według WSA, w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów [biorąc także pod uwagę analizowane orzeczenie TS z dnia 24 czerwca 2010 r., (C-375/08)], stwierdzić należało również, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej. WSA wyjaśnia, że z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem WSA, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazanych przez skarżącą Sąd nie występują dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za niezasadny. W świetle powyższych rozważań Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.