II SA/Kr 1056/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. B. oraz Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak SKO-ZP-415-87/24 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu solidarnie na rzecz D. B. i Z. H. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy N. decyzją z 11 marca 2024 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku Z. H. i D. B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem oraz budynku garażowego dwustanowiskowego z częścią mieszkalną wraz z murami oporowymi, infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, planowanego na działkach nr [...] i [...] oraz na częściach działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości K., ze względu na nie spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej "u.p.z.p.". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której zbadano kształtowanie się parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do ustalenia warunków realizacji nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów. Zdaniem organu I instancji z analizy wynika, że teren inwestycji zlokalizowany jest w wolnej przestrzeni urbanistycznej, w strefie otwartych terenów rolniczych, w oderwaniu od istniejącej zabudowy zarówno wsi K., jak i bliżej usytuowanej wsi D., a na działkach sąsiednich, w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego nie występuje żadna zabudowa. Najbliższa zabudowa dostępna z tej samej drogi co działki objęte wnioskiem usytuowana jest na działkach nr [...] i [...] położonych we wsi D., w odległości ok. 125 m od granicy działki budowlanej, na której planowana jest realizacja zabudowy oraz w odległości ok. 117 m od granic terenu objętego wnioskiem. Organ I instancji uznał, że jest to odległość stanowczo wykluczająca możliwość uznania działki zabudowanej za działkę sąsiednią w stosunku do planowanej inwestycji. Wprawdzie w obrębie terenu objętego wnioskiem znajdują się budynek rekreacji indywidualnej oraz budynek gospodarczy powstałe w trybie zgłoszenia robót budowlanych z pominięciem ustalenia warunków zabudowy, jednakże istniejąca zabudowa zlokalizowana jest na terenie inwestycji (działki [...]), co nie pozwala na określenie kontynuacji funkcji, a więc nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu I instancji tylko sztuczne objęcie granicami terenu objętego wnioskiem istniejącej drogi dojazdowej do działki budowlanej powoduje przesunięcie granic obszaru analizowanego w kierunku istniejącej zabudowy. Wójt podkreślił, że ww. droga nie jest objęta przedmiotowym zamierzeniem, a została zrealizowana już na poprzednim etapie. Wójt wskazał również, odpowiadając na tezy z orzecznictwa przytoczone przez inwestorów, że orzecznictwo w przedmiocie "szerokiego pojęcia sąsiedztwa" wcale nie jest ugruntowane, a teza, że przy analizie należy brać pod uwagę działkę, a nie budynek, sprowadza się de facto do prowadzenia poszukiwań umożliwiających uwzględnienie wniosku, co może skutkować utrwaleniem zabudowy rozproszonej, nie zaś ochrony ładu przestrzennego. Od ww. decyzji Wójta Gminy N. z 11 marca 2024 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, odwołanie wnieśli inwestorzy D. B. i Z. H., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że występuje brak kontynuacji funkcji zabudowy oraz dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy obszarem analizowanym objęto działkę nr [...], która jest częściowo zabudowana, a w konsekwencji powinna być brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji, jednakże z nieznanych inwestorom powodów została całkowicie pominięta, - art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie niewłaściwej interpretacji celowościowej i w konsekwencji rzekomego utrwalenia zabudowy rozproszonej, - art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej "K.p.a.", poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w tej samej miejscowości wydano pozwolenie na budowę nr [...], a inwestycja powstaje w przybliżonych warunkach jak ta wnioskowana przez skarżących oraz pominięcie, że w Gminie N. występuje zabudowa mieszana mieszkalno-rekreacyjna, - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, a w tym wszystkich działek objętych obszarem analizy, - art. 11 K.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn, z których organ nie uwzględnił działki nr [...], częściowo zabudowanej i objętej obszarem analizowanym. Podnosząc powyższe odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji I instancji i ustalenie warunków zabudowy, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 26 kwietnia 2024 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), dalej "ustawa zmieniająca", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z 11 marca 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Organ II instancji stwierdził, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został wniesiony do organu I instancji 16 listopada 2023 r., zatem powyższy przepis intertemporalny w cytowanym zakresie znajduje zastosowanie. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (...). Stosownie do art. 61 ust. 5 (powinno być ust. 5a – dopisek Sądu) u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588). Określone w tym rozporządzeniu wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Organ podkreślił, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie pozwala dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest dokumentem sporządzanym przez wyspecjalizowany podmiot posiadający wiedzę urbanistyczną, i w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Tylko pełna analiza umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpoznając sprawę do akt załączono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną przez architekta A. H. Organ II instancji wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działek nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości K. Znalazło to wyraz w załącznikach graficznych do wniosku, na których kolorem zielonym zaznaczono teren inwestycji. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd uwzględniający zmiany aktów prawnych, które nastąpiły dniem 3 stycznia 2022 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) i w konsekwencji dopuszczający możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jeżeli teren inwestycyjny można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W sytuacji określenia więc we wniosku, że teren inwestycji obejmuje część działek, to prawidłowo - zdaniem Kolegium - stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar analizowany wyznaczono wokół terenu inwestycji, a nie wokół całych działek geodezyjnych (treść art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. potwierdza, że mowa jest w nich o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego). Prawidłowo, zdaniem Kolegium, wyznaczono szerokość frontu terenu objętego wnioskiem jako tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Szerokość ta wynosi 7 m. Mając na względzie fakt, że trzykrotność frontu jest mniejsza niż 50 m, to zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m od terenu inwestycji. Ustalony obszar analizowany wyznaczono na kopiach map ze starostwa nowotarskiego. Wynika z nich, że teren inwestycji zlokalizowany jest w wolnej przestrzeni urbanistycznej, w strefie otwartych terenów rolniczych, w oderwaniu od istniejącej zabudowy wsi K., jak i bliżej usytuowanej wsi D., na działkach sąsiednich w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego nie występuje żadna zabudowa. Ustalono, że w obrębie terenu objętego wnioskiem częściowo znajdują się: budynek rekreacji indywidualnej oraz budynek gospodarczy powstałe w trybie zgłoszenia robot budowlanych z pominięciem ustalenia warunków zabudowy. Istniejąca zabudowa zlokalizowana na terenie inwestycji nie pozwala zatem na określenie kontynuacji funkcji, a więc nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Ponadto, zabudowa rekreacyjna także nie stanowi kontynuacji funkcji dla zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia zawarte w analizie potwierdza według Kolegium weryfikacja dokonana przez organ na podstawie ogólnodostępnego Geoportalu. Teren inwestycji znajduje się zatem w odrębnym układzie urbanistycznym, położonym pośród terenów rolniczych oraz kompleksów zadrzewionych, pozbawionych zabudowy mieszkalnej. Odrębny okład urbanistyczny stanowią zabudowania wsi, które jednak z uwagi na zwarty charakter nie nawiązują w żaden sposób do terenów objętych wnioskiem. W sąsiedztwie terenu inwestycji nie występuje także zabudowa mieszkaniowa rozproszona, która pozwoliłaby na przyjęcie, że wnioskowana inwestycja wpisuje się w taki charakter zabudowy. W konsekwencji dokonanych w sprawie ustaleń organ II instancji doszedł do wniosku, że działki znajdujące się w otoczeniu terenu objętego wnioskiem są działkami niezabudowanymi i brak jest spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa pozwalającego na kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej. W analizie wskazano, że najbliższa zabudowa znajduje się na działkach nr [...] i [...] we wsi D., w odległości około 125 m od terenu objętego wnioskiem (terenu planowanej zabudowy) oraz 117 m od granic terenu wydzielonej drogi dojazdowej objętej wnioskiem. Powyższe wyklucza możliwość poszerzenia obszaru analizowanego albowiem oznaczałoby to po pierwsze ponad dwukrotne poszerzenie tego obszaru w sytuacji, kiedy obszar już przyjęty - którego granice przebiegają w odległości 50 m od terenu inwestycji jest obszarem, który przekracza trzykrotność frontu działki, po drugie, poszerzenie obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia w umiejscowieniu terenu inwestycji pośród gruntów rolnych, niezabudowanych nawet zabudową rozproszoną, znajdujących się w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi. Poszerzenie obszaru analizowanego ponad dwukrotne oznaczałoby zatem poszukiwanie jakiejkolwiek zabudowy w celu spełnienia oczekiwań inwestora, które z uwagi na dotychczasowe ustalenia prowadziłoby in fine do ustalenia warunków zabudowy naruszających ład przestrzenny poprzez dopuszczenie zabudowy na terenach rolnych pozbawionych tej zabudowy. Z tych samych przyczyn według organu odwoławczego nieuzasadnione byłoby uwzględnienie zabudowy znajdującej się na działkach, których fragmenty znalazły się w obszarze analizowanym. Zważyć bowiem trzeba na układ działek w obszarze analizowanym oraz poza nim. Działki te mają kształt wydłużony i wąski, mają długość niejednokrotnie sięgającą od 100 m nawet do kilkuset metrów, błędem byłoby zatem przyjęcie do analizy całej działki ewidencyjnej, w sytuacji kiedy w obszarze analizowanym znalazł się tylko jej niezabudowany fragment, a zabudowania znajdują się poza terenem inwestycji. Przyjęcie do analizy całych działek o takim kształcie prowadziłoby więc do nieuzasadnionego rozszerzenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji mogłaby zostać dopuszczona realizacja zabudowy całkowicie oderwanej od istniejącej zwartej zabudowy wsi, w obszarze stanowiącym urbanistyczną całość gruntów rolnych i zadrzewionych. Konkludując powyższe jako prawidłowy uznał organ II instancji wniosek sformułowany w analizie urbanistycznej, że żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest działką zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz cech kształtowania zabudowy, w związku z czym w analizowanym przypadku nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. D. B. i Z. H. wnieśli na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 26 kwietnia 2024 r. znak SKO-ZP-415-87/24, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonym decyzjom obu instancji skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię celowościową poprzez błędne przyjęcie, że występuje brak tzw. kontynuacji funkcji zabudowy oraz niespełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", w sytuacji, gdy obszarem analizy objęta jest działka nr [...], która jest częściowo zabudowana, a w konsekwencji powinna być brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji przez organ I jak i II instancji, jednakże z nieznanych inwestorom powodów została całkowicie pominięta, 2. art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie niewłaściwej interpretacji celowościowej i w konsekwencji rzekomego utrwalenia form zabudowy rozproszonej, nie zaś do ochrony ładu przestrzennego, 3. art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy w tej samej miejscowości wydano pozwolenie na budowę nr [...], a inwestycja powstaje w przybliżonych warunkach jak ta wnioskowana przez skarżących oraz pominięcie faktu, że w Gminie N. występuje zabudowana mieszana mieszkalno-rekreacyjna, 4. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, a w tym wszystkich działek ewid. objętych obszarem analizy, 5. art. 11 K.p.a., gdyż ani organ I ani II instancji nie wskazał dlaczego nie wziął pod uwagę całej działki ewid. nr [...], która jest częściowo zabudowana i objęta obszarem analizy, a tym samym niewyjaśnienie stronom podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji, 6. art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewykonanie analizy urbanistycznej na aktualnej mapie opracowanej przez uprawnionego geodetę E. S., która została wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (identyfikator wpisu [...]) w dniu 14.09.2023 r. i zawiera ona aktualne informacje o przestrzennym usytuowaniu działek ewidencyjnych, budynków, budowli i urządzeń budowlanych, lecz wykonanie analizy na nieaktualnych mapach ze Starostwa Powiatowego w N., które nie zawierają naniesionych aktualnie istniejących budynków i budowli. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli m.in., że organ II instancji przy analizowaniu wniosku posługiwał się informacjami zamieszczonymi w portalu "Geoportal", w którym to portalu mapy mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym przypadku nie może być traktowany jako dokument oficjalny. Zarzucili, że przepisy nie wskazują, iż obszar analizowany ma obejmować budynek, lecz właśnie działkę, a biorąc pod uwagę fakt, że organ I instancji wydał decyzję negatywną, należy uznać, że przy dokonywaniu analizy urbanistycznej brał pod uwagę właśnie budynek, a nie działkę zabudowaną. Linia orzecznicza sądów administracyjnych w tej materii także wskazuje, że przy analizie należy brać pod uwagę działkę, a nie budynek na działce. "W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - liczy się właśnie zabudowana działka, a nie budynek. Fakt, że działka jest objęta zakreśleniem w części, nie powoduje w żadnym razie, iż nie miałaby być wzięta pod uwagę." (wyrok WSA w Krakowie z 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 267/21). W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2019 r. sygn. II SA/Kr 1630/18). Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA z 22 luty 2006 r. sygn. II OSK 551/05). Zdaniem skarżących argument organu II instancji, że w miejscowości K. jest zwarta zabudowa, a wydanie decyzji pozytywnej dla inwestorów spowodowałoby rozproszenie zabudowy, jest całkowicie chybiony z co najmniej dwóch względów. Po pierwsze działki ewidencyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się zaledwie 10 m od terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o oznaczeniu MN1.1 oraz MN12 dla zabudowy mieszkaniowej, na dowód czego w załączeniu skarżący przedłożyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", który stanowi załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia 20 maja 2020 r. (dalej "m.p.z.p."). Po drugie w terenie istnieje już zabudowa rozproszona, na co wskazują załączone do niniejszej skargi fotografie nr 1-6 i załącznik nr 3 z zaznaczonymi obiektami znajdującymi się na wskazanych fotografiach od 1-6. Końcowo skarżący zarzucili, że analizator nie dokonał przeglądu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) np. w formie tabeli tzw. parametrów do zabudowy obszaru analizowanego, który winien również obejmować zakres parametrów występujących już obiektów na działce inwestora. Istniejąca zabudowa zlokalizowana na tej samej działce co działka objęta wnioskiem (fragmenty budynków rekreacyjnego i gospodarczego) i wyżej wskazanych daje podstawy do stwierdzenia spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodało, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona z uwzględnieniem mapy wykonanej do celów planistycznych i została załączona do wydanej decyzji jako załącznik do niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analizując przedmiotową sprawę należy rozpocząć od stwierdzenia, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy międzyczasowe (art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej) i właściwe w związku z tym brzmienie art. 61 u.p.z.p. Przechodząc do podstawowej kwestii związanej z wyznaczeniem obszaru analizowanego należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej. Z powyższego wynika, że parametry zabudowy, czy pogląd o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wyznacza bądź wyraża się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, czyli na podstawie analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie, jak to wynika z akt administracyjnych, prawidłowo wyznaczono obszar analizowany wokół terenu inwestycji, zgodnie z przywołaną wyżej normą art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ustalono szerokość frontu terenu inwestycji kubaturowej, jako odcinek długości ok. 7 m (styczny z dz. nr [...] – drogą publiczną nr [...]). Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż 50 m. Obszar analizowany obejmuje wolną przestrzeń urbanistyczną, w strefie otwartych terenów rolniczych i terenów leśnych, w oddaleniu od istniejącej zabudowy zarówno wsi K., bliżej do zabudowań wsi D. Działki inwestycyjne znajdują się blisko granicy obrębów K. i D. Bezsporne w sprawie było, że obszarem analizy objęto części niektórych działek, w tym działek nr [...] i [...] położonych we wsi D., dostępnych z tej samej drogi publicznej, co działki objęte wnioskiem, na których zlokalizowana jest zabudowa kubaturowa, najbliższa względem planowanej inwestycji objętej wnioskiem skarżących. Sporne w sprawie było przede wszystkim, czy analizator, a w dalszej kolejności organy obu instancji, słusznie nie uwzględnili w analizie ww. budynku na działkach nr [...] i [...], wskazując na odległości ok. 125 m od granicy działki budowlanej, na której planowana jest realizacja zabudowy oraz ok. 117 m od granic terenu objętego wnioskiem, czy też - jak podnosili skarżący - ww. zabudowa powinna być uwzględniona. Sąd przyznaje w tym sporze rację skarżącym. Rozstrzygnięcie ww. kwestii wymaga właściwego zrozumienia zasady dobrego sąsiedztwa. Choć ma rację Wójt podnosząc, że w orzecznictwie wykładnia i stosowanie przedmiotowych przepisów nie jest całkowicie jednolita, to dominuje stanowisko podzielone przez Sąd, iż przy analizie ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej". Działka sąsiednia zatem to każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym, bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawiera się w całości, czy jedynie w części. Z pewnością przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 31/13, LEX nr 1493701). Sugerowanie się li tylko zagospodarowaniem najbliższych graniczących z nieruchomością inwestycyjną działek z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu, zapewniając wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej zaś strony stanowiłoby ograniczenie wolności zabudowy, ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami lub stanem zagospodarowania działki znajdującej się obok. W przedmiotowej sprawie obszar analizy przecina swym obrysem szereg działek. Zdaniem Sądu fakt obejmowania granicą obszaru analizy jedynie stosunkowo niewielkiej niezabudowanej części działek (nr [...] i [...] położonych we wsi D.) zabudowanych w innej części, leżącej poza granicami wyznaczonego obszaru analizy, nie stoi co do zasady na przeszkodzie wzięciu ich w całości pod uwagę w analizie. Judykatura jest w tym zakresie dość jednoznaczna. Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. W przypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 lipca 2019 r. sygn. II SA/Bd 1446/18, LEX nr 2718052). Z wyznaczonego obszaru analizowanego organ nie może wyłączyć poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie, nieruchomości tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym. Nie może też ograniczyć się do analizy fragmentu nieruchomości znajdującego się w obszarze analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i, jako taka, podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r., sygn. II SA/Bd 601/18, LEX nr 2715154). W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493). Skoro u.p.z.p. w art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowi, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy zależy od tego, czy co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w określony sposób, a wyznaczony w oparciu o przepis rozporządzenia obszar analizowany w minimalnej wielkości działkę zabudowaną obejmuje tylko w niezabudowanej części, to jest to okoliczność uzasadniająca zwiększenie obszaru analizowanego i przesunięcie jego granic do granic ewidencyjnych zabudowanej działki (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Po 28/19, LEX nr 2687277, w Gliwicach z 18 października 2012 r., sygn. II SA/Gl 447/12, LEX nr 1248854). Jak wynika z powyższego, przecinanie przez linię obszaru analizy działki zabudowanej nawet w niewielkiej części (w tym przypadku działki nr [...] i [...] położone we wsi D.) nakazuje wzięcie jej pod uwagę w analizie, a nawet umożliwia poszerzenie obszaru analizy tak, aby w całości się w tym obszarze znalazła. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy – o ile prawidłowo wyznaczono same granice obszaru analizowanego, to nieprawidłowo w przeprowadzonej analizie pominięto fakt i parametry zabudowy zabudowanych działek nr [...] i [...], których większe części znajdują się poza wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego, a ich zabudowa w całości znajduje się poza granicami obszaru analizowanego, co skutkowało tym, że obszar obejmujący działki nr [...] i [...] zabudowany budynkiem mieszkalnym, nie został de facto objęty analizą, ponieważ jedynie niewielka część tego terenu znajduje się w obszarze analizowanym, a zabudowa istniejąca, projektowana i będąca w trakcie realizacji, znajduje się poza obszarem analizowanym. Te błędy organów obu instancji powodują konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I i II instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, jak wskazywał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, że wzięcie w analizie pod uwagę zabudowy działek nr [...] i [...] położonych we wsi D., sprowadzałoby się do prowadzenia przez organy poszukiwań umożliwiających uwzględnienie wniosku. Przeciwnie, branie w analizie pod uwagę działki, a nie budynku to reguła, od której powinno się rozpoczynać sporządzanie analizy. Sąd wskazuje przy tym, że organy słusznie brały pod uwagę w sprawie układ działek w obszarze analizowanym, których większość ma kształt wydłużony i wąski, o długości niejednokrotnie sięgającej kilkuset metrów. Można sobie bowiem z pewnością wyobrazić sytuację, gdy nietypowy układ i kształt działek będzie uzasadniał wyjątkowe działania w zakresie ustalania spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Jednak w realiach niniejszej sprawy samo ustalenie, że zabudowa na działkach nr [...] i [...] we wsi D. znajduje się w odległości około 125 m od terenu objętego wnioskiem (terenu planowanej zabudowy) oraz 117 m od granic terenu wydzielonej drogi dojazdowej objętej wnioskiem, z pewnością nie wyklucza ujęcia ww. działek jako zabudowanych działek sąsiednich dla terenu planowanej inwestycji. Całościowa analiza zagospodarowania terenu sąsiadującego z inwestycją, uwzględniająca również wzajemne położenie istniejącej i projektowanej zabudowy, prowadzi do wniosku, że analizator i organy bezpodstawnie stwierdziły niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności Sąd stwierdził brak wykazania w analizie, by planowana zabudowa miała naruszyć zastany układ urbanistyczny, rozumiany jako różnorodne struktury przestrzenne zbudowane przez człowieka, przeplatające się z elementami przyrodniczymi. Należy też zauważyć, że układ urbanistyczny przedmiotowego terenu, obecnie dopiero kształtujący się, podlega ewolucji, w tym istotna jego część została przeznaczona w ramach władztwa planistycznego gminy pod zabudowę mieszkaniową (vide rysunek planu miejscowego dla obszaru "[...]" - k. 12 akt sądowych). Powyższe konkluzje znajdują potwierdzenie w zgormadzonych w aktach mapach, jak również w przedłożonych do skargi fotografiach. Należy tu zaznaczyć, że choć Sąd podziela zdanie organów, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest dokumentem sporządzanym przez wyspecjalizowany podmiot posiadający wiedzę urbanistyczną, to organ zobowiązany jest jednak do oceny analizy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie jest więc tak, że analiza przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, determinując w każdym przypadku treść wydawanej decyzji. Odnośnie natomiast argumentacji organu, że poszerzenie obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia w umiejscowieniu terenu inwestycji pośród gruntów rolnych, niezabudowanych nawet zabudową rozproszoną, znajdujących się w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi, nie sposób abstrahować od podniesionego przez skarżących faktu, że większość znajdujących się w obszarze analizy działek z obrębu D. w m.p.z.p. dla obszaru "[...]" - k. 12 akt sądowych - przeznaczono na zabudowę mieszkaniową (MN12 – gdzie znajduje się budynek m.in. budynek na działkach nr [...] i [...], MN1.1 – gdzie znajdują się położone ok. 10 m od terenu inwestycji działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a także MN2.1 – po południowej stronie drogi). Sąd przy tym nie przesądza o treści decyzji, jaka zostanie wydana w sprawie po przeprowadzeniu prawidłowej analizy na podstawie całego właściwie wyznaczonego obszaru analizowanego – z uwzględnieniem wskazań Sądu wynikających z niniejszego uzasadnienia, co winien uczynić organ w ponownie prowadzonym postępowaniu. Wskazywanie przez Sąd na tym etapie kierunku rozstrzygnięcia organów, a tym bardziej konkretnych parametrów inwestycji, byłoby przedwczesne, a wręcz niemożliwe, bowiem stan faktyczny sprawy wymaga dodatkowych wyjaśnień na podstawie nowej analizy, jaką wykona organ w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni fakt i parametry zabudowy całych działek przeciętych linią obszaru analizy, bowiem wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnoszą się do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 143/17, LEX nr 2288401). Sąd wskazuje, mając na względzie ramy niniejszego uzasadnienia, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co Sąd uczynił powyżej. Ubocznie Sąd wskazuje, że zarzut skargi braku wskazania inwestorom powodów pominięcia zabudowy działek nr [...] i [...] (zarzut naruszenia art. 11 K.p.a.), nie jest zasadny. Choć bowiem ww. pominięcie nie było słuszne, to jednak organy w uzasadnieniach decyzji wskazały jego powód. Sąd nie ma podstaw stwierdzić, jak tego chcieliby skarżący, naruszenia przez organ art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. tylko na podstawie tego, że w innej sprawie, wykraczającej poza niniejszą kontrolę Sądu, zdaniem inwestorów podobnej, wydano pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Również bezzasadny był zarzut skargi posługiwania się przez organ informacjami zamieszczonymi w portalu "Geoportal", skoro organy traktowały ww. informacje jak każdy dowód w rozumieniu art. 75 K.p.a. prowadzący do ustalenia prawdy materialnej, a nie jak dowód z dokumentu, jak podnosili skarżący (przy czym by powołać się na dowód z Geoportalu organy powinny zawrzeć w aktach administracyjnych sprawy stosowne wydruki). Zarzut skargi dotyczący żądania przez skarżących uwzględnienia parametrów obiektów już występujących na działce inwestorów jest niezasadny, bowiem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie mówi o działce sąsiedniej dla terenu inwestycji. Zatem, co logiczne, działka inwestycyjna nie może być sąsiednia wobec siebie samej. Z powyżej przedstawionych względów, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz skarżących koszty postępowania w kwocie 997 zł złożyły się kwoty: 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 500 zł uiszczonego wpisu od skargi.