VII SA/Wa 2642/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu E. T.C. sp.j. w N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr KOA/2009/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji Burmistrza N. z [...] marca 2024 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce o nr ew. [...] w N. , gmina N. – decyzją z 29 sierpnia 2023 r. nr KOA/2009/Ar/24 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opatrzonej datą "29 sierpnia 2023 r." [która jak dowodzi materiał aktowy sprawy powinna być opatrzona rokiem 2024] Kolegium podało, że Burmistrz N. , po rozpatrzeniu wniosku H. S. , decyzją z 13 września 2023 r. nr 112.2023 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w przypadku planowanej inwestycji budowlanej nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem "nie zachodzi kontynuacja rodzaju (funkcji) zabudowy realizowanej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. P. ) co działka objęta wnioskiem. Brak jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na takich działkach (...). Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, tym bardziej zabudowy produkcyjnej (przemysłowej) lub usługowo-handlowej (...). Funkcja zabudowy mieszkaniowej, w tym mieszkaniowej wielorodzinnej, podlega prawnej ochronie przed hałasem (...). W zestawieniu z funkcjonującą zabudową produkcyjną (przemysłową) położoną bezpośrednio przy granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, która to zabudowa i działalność prowadzona na takim terenie powoduje powstawanie takich uciążliwości jak m.in. hałas, doprowadziłaby z pewnością do konfliktu interesów. W skrajnym przypadku zapewnienie wymogu ochrony przed hałasem wnioskowanych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej doprowadzić mogłoby do ograniczenia lub nawet konieczności zaprzestania prowadzenia działalności produkcyjnej". Kolegium decyzją z 14 grudnia 2023 r. uchyliło w całości powyższą decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w przypadku planowanego zamierzenia spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, w granicach obszaru poddanego analizie urbanistycznej, traktowanego jako urbanistyczna całość, znajduje się zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Kolegium podkreśliło, że ograniczanie analizy wyłącznie do działek mających dostęp do ul. P. uznać należy w tym przypadku za niedopuszczalne. Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18 wskazując m.in., że "z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wymóg "dostępności tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy.". Kolegium przyznało, że faktycznie, jak wskazał organ pierwszej instancji, teren planowanej inwestycji przylega z jednej strony (bokiem o długości 25 m) do terenu produkcyjno-przemysłowego, taki sam teren znajduje się również po drugiej stronie ul. P. . Zauważyło jednak, że działka o nr ew. [...] znajduje się wewnątrz wyodrębnionego obszaru rolnego (opisanego w części graficznej analizy urbanistycznej jako "rola"), swoimi dłuższymi bokami (250 i 280 m) granicząc z niezabudowaną działką o nr ew. [...] z jednej strony oraz działką o nr ew. [...] , na której, w rogu przy skrzyżowaniu ulic: P. i P. , znajduje się stacja benzynowa. Po drugiej stronie ul. P. , w odległości ok. 50 m w linii prostej od granic terenu inwestycji, znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa. Co prawda zabudowa ta rzeczywiście nie jest dostępna z ul. P. , wskazało jednak, że znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania tej ulicy z ul. P. , wokół którego znajdują się obszary zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej. Oznacza to, że planowana zabudowa nawiązywać będzie do istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nie będzie też sprzeczna ze znajdującą się w podobnej odległości zabudową usługową. Kolegium stanowisko swoje poparło orzecznictwem sądowoadministracyjnym. I tak, na przykład w wyroku z dnia 8 marca 2023 r., II OSK 629/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił m.in., że dla oceny spełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) kluczowe znaczenie ma to, czy planowana inwestycja da się pogodzić funkcją istniejącą na obszarze analizowanym w kontekście wymogu zachowania ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.) oraz zasady prawa do zabudowy nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z kolei w wyroku z dnia 12 października 2021 r., II OSK 2802/18 NSA wskazał, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., II OSK 2063/20 NSA zauważył zaś, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy (jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kolegium spostrzegło również, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie ocenia się wpływu sąsiedniej zabudowy na zabudowę planowaną - w każdym razie nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków tylko z tego względu, że w przyszłości może powstać konieczność ograniczenia emisji hałasu z sąsiednich nieruchomości. Odmowa taka oznaczałaby, że większej ochronie podlega zabudowa już istniejąca - tymczasem ochrona taka mogłaby wchodzić w grę tylko wtedy, gdyby znajdowała oparcie w obowiązujących przepisów. Brak jest jednak podstaw, w ocenie Kolegium, do uznania, że istnieją przepisy stawiające prawa właściciela nieruchomości zabudowanej wcześniej ponad prawami właściciela innej nieruchomości, który dopiero zamierza skorzystać z przysługujących mu praw. Jeśli planowana inwestycja jest zgodna z prawem - a tak jest w niniejszej sprawie - to obawa właściciela sąsiedniej nieruchomości o to, że po jej realizacji konieczne będzie dostosowanie się do regulacji chroniących przed nadmierną emisją hałasu jest dla wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji obojętna. W tym miejscu Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r., II OSK 1666/20, w którym Sąd stwierdził, że osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Ponownie rozpoznając wniosek, Burmistrz N. decyzją z [...] marca 2024 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uzasadniając odmowę w sposób analogiczny do przedstawionego w uchylonej decyzji z 13 września 2023 r. H. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza N. . Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji stwierdził, że Burmistrz N. nie zastosował się do wskazań Kolegium zawartych w jego decyzji z 14 grudnia 2023 r., podejmując niedopuszczalną polemikę z owym stanowiskiem, a przy okazji ze spójnym, jednolitym poglądem prezentowanym od początków obowiązywania ustawy przez sądy administracyjne. Kolegium, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska i wypływających z niego wskazań, ograniczyło się do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że Burmistrz N. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązany będzie do zastosowania się do wspomnianych wskazań, które Kolegium w pełni podtrzymuje. Kolegium wyjaśniło, że z treści art. 56 i art. 61 ustawy wyraźnie wynika, że decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu. Organ w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, takich jakie przysługują mu przy realizacji władztwa planistycznego (art. 3 ustawy). Organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa i decydują przepisy, a nie przekonanie organu. Określone w art. 61 ust. 1 ustawy przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja, co oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Należy jednak podkreślić, że kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 maja 2024 r., II SA/Gl 65/24). Kolegium podniosło, że pojęcia "kontynuacja funkcji", nie można zawęzić do poszukiwania identycznego sposobu użytkowania działek dostępnych do tej samej drogi publicznej w obszarze analizy. Wskazało, że orzecznictwo przyjmuje, że zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana, jeżeli zamierzenie projektowane (projektowana zmiana sposobu użytkowania), stanowi uzupełnienie funkcji jaka w tych obszarach występuje (analogicznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r., II SA/Sz 57/24). Pojęcie "sąsiedztwa", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy rozumieć szeroko i dlatego "działka sąsiednia" to również nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, ujętą w obszarze analizowanym. "Działką sąsiednią" jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, pomimo że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2024 r., II SA/Kr 1441/23). Zdaniem Kolegium, okoliczności powyższe skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła E. sp.j. w N. . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu sprzeciwu, sprzeciwiająca się wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie ze względu na szczególnie złożony charakter sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego oddalenie, jako bezpodstawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest niezasadny, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Sąd podkreśla na wstępie, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "ppsa", ustawodawca sprecyzował zakres kontroli sądowej takiej decyzji wskazując, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie zaś, jak w przypadku skargi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest więc art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a kpa, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 kpa, do czego uprawnia art. 64e ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 kpa. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 kpa poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 kpa będzie niewystarczające (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., II OSK 2986/20). Sąd jednocześnie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (zob. m.in. wyroki NSA z dnia: 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21). Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja powołanego art. 138 § 2 kpa. Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., II GSK 589/17, tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z kolei w wyroku z dnia 12 maja 2022 r., II OSK 402/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.". Oceniając przedstawione wyżej poglądy na gruncie niniejszej sprawy przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji w niniejszej sprawie, przez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy odnoszącego się do jej istoty, miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i naruszeń tych Kolegium, jako organ II instancji, nie mogło konwalidować, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa. Powyższe okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bez ich dokładnego ustalenia nie wyjaśni się kwestii kluczowych dla merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia. Mimo wydania już wcześniej decyzji kasatoryjnej przez Kolegium w dniu 14 grudnia 2023 r., Burmistrz N. nigdy nie wykonał zaleceń organu drugiej instancji, wydając za każdym razem decyzje z naruszeniem przepisów prawa. Burmistrz zaniechał wykonania obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Organ I instancji nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego i nie ustalił należycie stanu faktycznego, skupiając się jedynie na 12 stronach uzasadnienia decyzji z 26 marca 2024 r. na tym, że projektowana inwestycja nie jest kontynuacją i uzupełnieniem istniejącej zabudowy. Wobec faktu, że organ I instancji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy nie usunął uchybień wskazanych przez Kolegium w decyzji z 14 grudnia 2023 r., organ I instancji ponownie naruszył art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), powoływanej dalej jako "upzp". W uzasadnieniu decyzji z 14 grudnia 2023 r. organ odwoławczy dokonał wskazań co do dalszego postępowania i jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji w uzasadnieniu tej decyzji przesądził, że jego zdaniem spełniona została pierwsza z wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp przesłanek, bowiem w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, w granicach obszaru poddanego analizie urbanistycznej, traktowanego jako urbanistyczna całość, znajduje się zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Ograniczenie analizy wyłącznie do działek mających dostęp do ul. P. , uznać należy w tym przypadku za niedopuszczalne. Kolegium podało, że teren planowanej inwestycji przylega z jednej strony (bokiem o długości 25 m) do terenu produkcyjno-przemysłowego, taki sam teren znajduje się również po drugiej stronie ul. P . Zauważyło jednak, że działka o nr ew. [...] znajduje się wewnątrz wyodrębnionego obszaru rolnego (opisanego w części graficznej analizy urbanistycznej jako "rola"), swoimi dłuższymi bokami (250 i 280 m) granicząc z niezabudowaną działką o nr ew. [...] z jednej strony oraz działką o nr ew. [...], na której, w rogu przy skrzyżowaniu ulic: P. i P. , znajduje się stacja benzynowa. Po drugiej stronie ul. P. , w odległości ok. 50 m w linii prostej od granic terenu inwestycji, znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa. Co prawda zabudowa ta rzeczywiście nie jest dostępna z ul. P. , wskazało jednak, że znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania tej ulicy z ul. P. , wokół którego znajdują się obszary zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej. Oznacza to, że planowana zabudowa nawiązywać będzie do istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nie będzie też sprzeczna ze znajdującą się w podobnej odległości zabudową usługową. Kolegium w decyzji z 14 grudnia 2023 r. stwierdziło, że jeśli planowana inwestycja jest zgodna z prawem – a tak jest w niniejszej sprawie – to obawa właściciela sąsiedniej nieruchomości o to, że po jej realizacji konieczne będzie dostosowanie się do regulacji chroniących przed nadmierną emisją hałasu, jest dla wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji obojętna. Tymczasem organ I instancji ponownie wydając decyzję z 26 marca 2024 r. kolejny raz skupił się na 12 stronach uzasadnienia na niespełnieniu przez planowaną inwestycję pierwszego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp – a więc w zakresie, w jakim kategorycznie wypowiedziało się już Kolegium w decyzji z 14 grudnia 2023 r. Ponadto Kolegium w decyzji tej stwierdziło, że akta postępowania nie dają możliwości dokonania oceny, czy w przypadku przedmiotowej inwestycji została spełniona trzecia z wymienionych przesłanek. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, że zapotrzebowanie planowanej zabudowy na energię elektryczną wynosić będzie 1000 kW. Tymczasem przedłożone przez inwestora oświadczenie gestora sieci energetycznej nie gwarantuje zabezpieczenia dostaw energii eklektycznej w tej wysokości. Kolegium wskazało, że wątpliwości w tej mierze powinien rozwiać organ I instancji poprzez wezwanie inwestora do przedłożenia innego oświadczenia gestora sieci albo odpowiedniej korekty wniosku. W dalszej części uzasadnienia decyzji z 14 grudnia 2023 r. Kolegium zauważyło, że teren planowanej inwestycji jest gruntem rolnym, w związku z czym konieczne jest uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp. Dokonanie tego rodzaju uzgodnień powinno nastąpić w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji – nie będzie to konieczne, jeśli w sprawie zajdzie przesłanka uniemożliwiająca wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Ponadto projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wymagać również będzie innych uzgodnień, m.in. uzgodnienia z zarządcą drogi powiatowej, jaką jest ul. P. . Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji z 26 marca 2024 r. nie wynika, aby organ ten zastosował się do wskazań Kolegium zawartych w decyzji z 14 grudnia 2023 r. Wprawdzie na stronie 13 uzasadnienia decyzji z 26 marca 2024 r. organ I instancji podał, że dokonana analiza uwzględniająca zmianę i uzupełnienie wniosku w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną wykazała, że: - teren posiada dostęp do drogi publicznej, - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem przepisów upzp jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, - zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi mającymi zastosowanie na etapie ustalania warunków zabudowy, - zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: - w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, - strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, - strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu, jednakże powyższe wnioski organu nie zostały poparte żadnymi pogłębionymi wyjaśnieniami i precyzyjnymi wskazaniami co do konkretnych okoliczności i faktów. Powyższe okoliczności wymagają pogłębionych wyjaśnień, których w sprawie organ I instancji nie poczynił, a które pozwolą na rzetelne rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zatem uchylenie decyzji organu I instancji przez Kolegium było konieczne, podjęcie czynności w trybie art. 136 kpa nie znajdowało zastosowania w sprawie, ponieważ wykraczało poza ramy postępowania odwoławczego. Tym samym w ocenie Sądu w sprawie wystąpiły przesłanki upoważniające organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Decyzja nie może bowiem opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełne rozpoznanie przez ten organ będzie stanowiło podstawę rozstrzygnięcia. Tę okoliczność organ I instancji również weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W świetle powyższych okoliczności, Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu. Zdaniem Sądu uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że wskazane naruszenia, jakich dopuścił się organ I instancji, mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie prawa nie narusza, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.