II OSK 1666/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 542/19 w sprawie ze skargi D. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. odrzuca skargę kasacyjną Z. M., 2. oddala skargę kasacyjną D. M. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 542/19 oddalił skargę D. M. i Z. M. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] października 2018 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], [...], obręb W., gm. W. Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie uznały, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślono, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, zabezpieczone jest również uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren uzyskał pozytywne uzgodnienia i opinie, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano właściwe przepisy. W świetle powyższego Sąd uznał, iż wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) organ był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a rozstrzygnięcia organów obu instancji pozbawione są naruszeń, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa). 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu administracyjnego mimo braku spełnienia wszystkich warunków potrzebnych do wydania warunków zabudowy, co w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego mimo braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wszystkich osób będących stronami w sprawie, czyli braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy wszystkich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, co w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, ze względu na pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym wszystkim stronom postępowania; c) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonania aktualnej oceny faktycznej i prawnej sprawy oraz precyzyjnego wyjaśnienia powodów braku uwzględnienia podniesionych przez skarżących w skardze zarzutów, co skutkowało naruszeniem: - art. 7a § 1 Kpa poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżących pojawiających się w sprawie wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa, w tym dotyczących obligatoryjnych warunków potrzebnych do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności wątpliwości sprecyzowanych przez sam Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu skarżonego wyroku w zakresie m.in: braku istnienia aktualnej mapy zasadniczej potrzebnej do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy; braku podania w decyzji o warunkach zabudowy konkretnych (liczbowych) parametrów zabudowy i uznanie "wyjątkowo", że podane wielkości maksymalne są wystarczające i zgodne z przepisami; pominięcie braku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy od strony działki nr [...] oraz całkowite pominięcie funkcji i przeznaczenia sąsiedniej działki nr [...] wykorzystywanej od wielu lat na prowadzenie działalności gospodarczej, co jest przecież całkowicie sprzeczne z funkcją planowanej inwestycji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 77 § 1 i § 2 Kpa poprzez brak nakazania organowi uzyskania lub uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie w postaci aktualnej mapki zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 upzp, co miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, bowiem w konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów, w szczególności bez ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy; - art. 7, art. 8 oraz art. 80 Kpa poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowego i aktualnego stanu faktycznego sprawy, brak przeprowadzenia wszechstronnego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak odniesienia się zarówno organu I Instancji, jak i organu II Instancji do wniosków i zarzutów zgłaszanych przez skarżących, w szczególności w zakresie braku wymaganej przez przepisy prawa aktualnej kopii mapy niezbędnej do prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz nieuwzględnienie zarzutów skarżących co do braku spełnienia wszystkich niezbędnych wymagań ustawowych do wydania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzez powyższe naruszenia prawa uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z prawidłowym materiałem dowodowym, co w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, w szczególności ze względu na brak ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy na moment wydawania decyzji o warunkach zabudowy; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 9 oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie) poprzez brak określenia granic terenu objętego wnioskiem na podstawie wymaganej mapy zasadniczej lub na podstawie wymaganej kopii mapy katastralnej, z uwagi na brak aktualnej mapy potrzebnej do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy oraz brak prawidłowych załączników do decyzji o warunkach zabudowy; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez niezgodność planowanej inwestycji z zagospodarowaniem sąsiedniego terenu, który w rzeczywistości i przeważającej mierze wykorzystywany jest w celu prowadzenia działalności gospodarczej, w tym działalności produkcyjnej oraz braku spełnienia pozostałych obligatoryjnych warunków potrzebnych do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy; c) art. 1 ust. 2 pkt 5 upzp poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy podstawowych zasad bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na sąsiedztwo zakładów produkcyjnych. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). 3.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna Z.M. podlegała odrzuceniu, ponieważ nie wystąpił on z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wniosek taki złożyła wyłącznie w imieniu własnym D. M. (k. 66). 3.3. Zgodnie z art. 177 § 1 Ppsa skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W myśl zaś art. 141 § 2 Ppsa w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia sentencji wyroku. Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek (art. 142 § 2 Ppsa). Ze wskazanych przepisów wynika, że skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego złożenia przez stronę wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę. Jedynie strona, która prawidłowo złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, może skutecznie wnieść skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. Niezłożenie ww. wniosku powoduje, że termin do wniesienia skargi kasacyjnej w ogóle nie rozpoczyna biegu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż niewystąpienie z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku stanowi "inną przyczynę" niedopuszczalności skargi kasacyjnej, uzasadniającą jej odrzucenie na podstawie art. 178 Ppsa (por. postanowienia NSA: z 12 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 422/10; z 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 568/10). Z tych względów skarga kasacyjna Z. M. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 Ppsa w zw. z art. 178 Ppsa, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. 3.4. Skarga kasacyjna D. M. nie zawiera natomiast usprawiedliwionych podstaw. 3.5. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku aktualnej mapy zasadniczej należy wyjaśnić, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 9 oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia część graficzną decyzji sporządza się na kopii mapy zasadniczej, która w przeciwieństwie do mapy do celów projektowych nie przewiduje wymogu jej aktualności. Należy zauważyć, że w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem organ geodezyjno-kartograficzny prowadził mapę zasadniczą w postaci papierowej (mapa analogowa), i wypełnieniem ww. obowiązku przez organ było sporządzenie załącznika graficznego do decyzji na kopii mapy pozyskanej z zasobu. W niniejszej sprawie mapa stanowiąca załącznik do decyzji zawiera adnotację, że jest zgodna z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z datą 12 lipca 2018 r., a więc odzwierciedla treść mapy na tą datę i są na niej ujawnione budynki będące przedmiotem analizy. Tym samym organ dokonując analizy urbanistycznej wziął pod uwagę aktualne funkcje zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, co nie zostało zakwestionowane przez skarżących. W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i § 2 Kpa oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 9 oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia. 3.6. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (wyroki NSA z: 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3021/18, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1194/19). Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18, 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2843/1). Z analizy urbanistycznej poprzedzającej wydanie decyzji przez organ I instancji w sposób oczywisty wynika sąsiedztwo z budynkami o tożsamej funkcji. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa), zabudowa wielorodzinna, gospodarczo-garażowa, handlowo-usługowa, produkcyjna, magazynowa oraz obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku biurowo-usługowego oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Nie ma zatem znaczenia, że sąsiedni teren jest w przeważającej mierze wykorzystywany w celu prowadzenia działalności gospodarczej. 3.7. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 upzp. Organy nie miały bowiem podstaw, aby w oparciu o ten przepis odmówić ustalenia warunków zabudowy, skoro wymóg ładu przestrzennego oraz pozostałe przesłanki dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Natomiast szczegółowe wymagania dotyczące ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia są kontrolowane na etapie projektowania obiektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę. 3.8. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61 § 4 Kpa dotyczący niezapewnienia udziału w postępowaniu stronom innym niż strona skarżąca, które brały czynny udział w postępowaniu. W tej kwestii podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por.m.in. wyroki NSA z: 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. 3.9. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Jednoznaczny zaś stan faktyczny sprawy pozwalał na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Motywy, które legły u podstaw oddalenia skargi zostały przez Sąd dokładnie wyjaśnione. 3.10. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a Kpa wyjaśnić należy, że nie mógł on w ogóle mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Pomijając fakt, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, to w tej sprawie sporne interesy stron wykluczają z zasady możliwość rozstrzygania wątpliwości na korzyść wyłącznie jednej ze stron. 3.11. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 80 i Kpa. Skarżąca nie podważyła skutecznie w skardze kasacyjnej prawidłowości samej analizy urbanistycznej. Analiza urbanistyczna zawiera załącznik graficzny, a w części opisowej wskazano szczegółowo działki znajdujące się w tym obszarze i ich parametry w zakresie tak intensywności zabudowy jak i szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Postępowanie dowodowe zostało zatem przeprowadzone w sposób wystarczający w oparciu o powyższą analizę. Materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny i wszystkie kwestie dotyczące dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy zostały wyjaśnione. 3.12. Powołany zaś w pierwszym zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14,12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2208/19). 3.13. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem bezzasadne. 3.14. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa., orzeczono jak w punkcie 2 wyroku.