III FSK 314/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Protokolant Konrad Halota, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt I SA/Po 443/22 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr 3001-IEE.711.15.2022 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od D. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 11 października 2022 r., I SA/Po 443/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. K. (dalej: ,,Skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z 1 kwietnia 2022 r., nr 3001-IEE.711.15.2022, w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego Poznań-Wilda prowadził wobec Skarżącej postępowanie egzekucyjne, w ramach którego dokonano opisu i oszacowania wartości nieruchomości lokalowej, położonej w P. przy ul. [...], określając jej wartość rynkową na kwotę 381.000 zł. Do opisu i oszacowania wartości nieruchomości strona wniosła zarzuty dotyczące zaniżenia wartości nieruchomości. Postanowieniem z 6 grudnia 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego Poznań-Wilda uznał zarzuty za niezasadne, a postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że oszacowanie wartości nieruchomości zostało dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z art. 110r i art. 110s ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 z późn. zm., dalej: ,,u.p.e.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko organów. Wskazał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowy operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Sąd stwierdził, że w tej sprawie organ egzekucyjny, a następnie organ odwoławczy, dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego słusznie uznając, że spełnia on wymogi formalne, a zatem ma wartość dowodową i mógł stanowić podstawę dokonania przez organ egzekucyjny opisu i oszacowania wartości nieruchomości. W kwestii sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organy wskazały, że został on wykonany przez uprawnioną do tego osobę - rzeczoznawcę majątkowego. W operacie szacunkowym z 27 listopada 2020 r. biegły określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Za niezasadne sąd uznał twierdzenie Skarżącej, że w sprawie właściwe byłoby sporządzenie operatu w oparciu o tzw. podejście dochodowe. Sąd podkreślił, że w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym biegły posiłkowo dokonał wyceny nieruchomości także za pomocą metody dochodowej, a więc metody wnioskowanej przez Skarżącą, i stwierdził, że otrzymany za pomocą tej metody wynik stanowi dodatkowe potwierdzenie trafności wyniku wyceny nieruchomości dokonanej metodą podejścia porównawczego i korygowania ceny średniej. Jednocześnie, sąd zauważył, że ani organ egzekucyjny, ani organ odwoławczy nie są władne aby w ramach postępowania egzekucyjnego odnosić się do zasadności doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, czy też czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości dla oceny wartości rynkowej nieruchomości. Powyższe ustalenia wymagają bowiem wiedzy specjalistycznej i pozostają w gestii rzeczoznawcy majątkowego, a nie organów administracyjnych. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Skarżącej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 153, art. 154 i art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: ,,u.g.n."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w doborze niewłaściwej metodologii wyceny spornego lokalu, co w znaczny sposób wpłynęło na jego wartość poprzez jej zaniżenie. W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy właściwemu sądowi administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie zgodnie z art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że całkowicie nielogicznym i nieznajdującym potwierdzenia w rzeczywistości jest fakt, że nieruchomość Skarżącej nabyta w 2009 r. za kwotę 720.000 zł, po 11 latach straciła na wartości i jej aktualna wartość jest niższa o prawie 50% od pierwotnej ceny zakupu. Spadek wartości nieruchomości nie został uzasadniony w operacie sporządzonym na zlecenie organu egzekucyjnego. Skarżący zakwestionował też wybór metody wyceny, która przyjęta została w operacie szacunkowym. Jego zdaniem właściwym jest sporządzenie operatu w oparciu o tzw. podejście dochodowe. Jest to jedyna metoda wyceny stosowana w odniesieniu do nieruchomości komercyjnych, a więc takich jakie mogą przynosić dochód i stanowić przedmiot najmu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przez NSA pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), a zarzuty skargi kasacyjnej (art. 153, art. 154 i art. 155 u.g.n.) nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 110s § 1 u.p.e.a., do oszacowania wartości zajętej nieruchomości organ egzekucyjny wyznacza rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca nie pozastawia w tym zakresie możliwości wyboru. Organ dokonujący egzekucji z nieruchomości ma obowiązek wyznaczyć rzeczoznawcę majątkowego w celu określenia jej wartości i musi to być rzeczoznawca, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Nie wystarczy zatem, aby rzeczoznawca spełniał ogólne kryteria biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wskazanie w art. 110s § 1 u.p.e.a. na rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkuje również koniecznością uwzględnienia przepisów tej ustawy w procesie określania wartości nieruchomości. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 152 ust. 1 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. W świetle art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Z kolejnych przepisów tej ustawy wynika, ze podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Z kolei podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód (art. 153 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Natomiast oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Trzeba przy tym podkreślić, że regulacja zawarta w art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wyłącza kompetencji organu egzekucyjnego, związanych z oceną operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb postępowania egzekucyjnego. Powyższe wynika z art. 110u § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym uczestnicy postępowania egzekucyjnego mogą wnosić zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości, a na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości przysługuje zażalenie. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość kwestionowania opisu i szacowania nieruchomości przed organem egzekucyjnym, to należy przyjąć, że organ egzekucyjny posiada kompetencje do dokonywania oceny takiego operatu dla potrzeb postępowania egzekucyjnego, zaś odrębną rzeczą są granice tej oceny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne. Organy administracji prowadzące postępowanie nie powinny jednak wkraczać w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponują one wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy i oceny organów administracji, jak i sądów administracyjnych, jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości (zob. np. wyroki NSA z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17; z 6 sierpnia 2024 r., III FSK 98/24). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Jeśli natomiast strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu na podstawie art. 157 u.g.n. (wyrok NSA z 23 lutego 2024 r., III FSK 273/22; podobnie też wyrok NSA z 21 maja 2024 r., III FSK 713/22). W świetle tych uwag należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że orzekające w tej sprawie organy nie miały podstaw do kwestionowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego metody szacowania nieruchomości, w tym zasadności doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, czy też czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości. Powyższe ustalenia wymagają bowiem wiedzy specjalistycznej i pozostają w gestii rzeczoznawcy majątkowego, a nie organów administracyjnych. Ponadto, jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca posiłkowo dokonał wyceny nieruchomości także za pomocą metody dochodowej, a więc metody wnioskowanej przez Skarżącą i stwierdził, że otrzymany za pomocą tej metody wynik stanowi dodatkowe potwierdzenie trafności wyniku wyceny nieruchomości dokonanej metodą podejścia porównawczego i korygowania ceny średniej (k. 32 verte akt administracyjnych). Podważenie tych ustaleń przez stronę mogło nastąpić w trybie art. 157 u.g.n., co w tej sprawie nie miało miejsca. Z tych względów niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153, art. 154 i art. 155 u.g.n. Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast innych zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów u.p.e.a., jak też przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). SNSA Jacek Pruszyński SNSA Wojciech Stachurski SNSA Bogusław Dauter