II OSK 137/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1161/23 w sprawie ze skargi C. Ż. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 25 października 2019 r., nr XIII/96/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1161/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi C. Ż. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy Płońsk z 25 października 2019 r., nr XIII/96/2019 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy Płońsk (dalej: Rada) podjęła 25 października 2019 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi [...], gmina Płońsk. W skardze do WSA w Warszawie na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: 1) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez ustalenie w planie przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 14KDW przez część nieruchomości skarżącego, bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny, co skutkuje brakiem możliwości wywłaszczenia tego terenu za odszkodowaniem oraz ograniczeniem zabudowy pozostałej części nieruchomości; a w razie uznania przez sąd dopuszczalności planowania dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną; 2) art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; 3) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie) poprzez brak zwymiarowania drogi wewnętrznej 14KDW w części tekstowej planu, co godzi w zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 6 pkt 8, § 15 ust. 3, § 16, § 37 ust. 1 uchwały w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...], gmina [...] w zakresie, w jakim zarezerwowano na niej pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 14KDW oraz w zakresie załącznika graficznego do uchwały w części odpowiadającej wymienionym w powyższym punkcie postanowieniom uchwały w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. W ocenie skarżącego z zapisów tekstu planu oraz części graficznej wynika, że nie uzyskał uprawnienia do zagospodarowania całego obszaru działki nr [...] na swoje potrzeby, lecz musi brać pod uwagę zapis planu przewidujący na jej części drogę wewnętrzną do obsługi innych jeszcze nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko Rada wyjaśniła, że podejmując zaskarżoną uchwałę podjęła decyzję w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów, w tym działki należącej do skarżącego, z dotychczasowej działalności rolniczej na działkę z przeznaczeniem pod zabudowę, w tym mieszkaniową. Zatem, niezbędne było określenie, jaki jest możliwy projektowany przebieg dróg dojazdowych, jako wymaganych połączeń poszczególnych działek z drogą publiczną. WSA w Warszawie, we wskazanym na wstępie wyroku z 7 września 2023 r. uznał, że skarga nie była zasadna. W uzasadnieniu wskazano m.in., że pod zaplanowaną drogę wewnętrzną 14KDW została przeznaczona część działki skarżącego nr [...]. Wyjaśniono, że przeznaczenie w miejscowym planie określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie ona zrealizowana zależy więc wyłącznie od właściciela. Niemniej jednak uchwalone rozwiązanie planistyczne jest obowiązujące, wiążące dla właściciela i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość zagospodarowania tej części działki według własnych potrzeb. Tym samym nie można skutecznie twierdzić, że organ planistyczny nałożył na skarżącego obowiązek nadmiernych (w zasadzie: jakichkolwiek) świadczeń. Podkreślono, że skarżący nie wykazał, że zamierza w rzeczywistości wykorzystywać te części nieruchomości, które zostały przeznaczone w planie pod drogę wewnętrzną, na inne niż dotychczas cele. Zatem, skoro z przeznaczenia części gruntu pod drogę wewnętrzną nie wynika dla skarżącego ani obowiązek np. usunięcia ogrodzenia, ani rozbiórki jakiegoś istniejącego budynku, to nie sposób uznać, aby taki zapis planu miejscowego nadmiernie ingerował w jego prawo własności. Wskazano, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Podsumowując sąd I instancji wskazał, że daje to skarżącemu możliwość dysponowania swoją własnością na dotychczasowych zasadach, ale nie daje możliwości innego jej zagospodarowania w przyszłości. Zatem wyznaczenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 14KDW - niebędącej drogą publiczną, nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż nie ogranicza jego własności. Ograniczenie to zostało przez sąd wojewódzki ocenione jako nieprzekraczające granic władztwa planistycznego Gminy i tym samym nienaruszające zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Z powyższych względów stwierdzono, że zarzut skargi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez ustalenie w miejscowym planie przebiegu drogi wewnętrznej 14KDW przez część nieruchomości skarżącego, "bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny" był niezasadny. Wyjaśniono, że taki sposób przeznaczenia – wbrew stanowisku skarżącego – również nie "skutkuje brakiem możliwości wywłaszczenia tego terenu za odszkodowaniem", gdyż potencjalne wywłaszczenie za odszkodowaniem jest nadal możliwe. Zaznaczono, że wskazany przepis planu realizuje obowiązek ustalenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej – a więc Gmina ustalając przebieg drogi wewnętrznej 14KDW postąpiła zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Dalej zaznaczono, że organ planistyczny nie naruszył art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez "przekroczenie uprawnień planistycznych przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego" w sposób stanowiący istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia "poprzez brak zwymiarowania drogi wewnętrznej 14KDW w części tekstowej planu, co godzi w zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego", sąd I instancji wyjaśnił, że rysunek planu jest uszczegółowieniem zapisów części tekstowej planu, sporządzonym w określonej skali i ustawa dopuszcza odesłania do jego zapisów dla wyjaśnienia części tekstowej. Wskazano, że na podstawie rysunku planu dopuszczalne jest określenie parametrów dróg wewnętrznych, jak uczyniono to w niniejszym planie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przeznaczenie w planie miejscowym danego terenu stanowiącego własność prywatną na drogę wewnętrzną jest dopuszczalne podczas, gdy przepisy prawa, w tym u.p.z.p. nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych; 2) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przeznaczenie w planie miejscowym części nieruchomości skarżącego pod drogę wewnętrzną 14KDW nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu podczas, gdy organ uchwalając plan przekroczył swe uprawnienia planistyczne przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego; 3) naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy własność części gruntu nie zostanie odjęta skarżącemu i nieruchomość nadal pozostaje jego własnością, zasady sporządzania planu miejscowego nie zostają naruszone w sposób istotny, bowiem wówczas ograniczenie w postaci wyznaczenia drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 14KDW, niebędącej drogą publiczną, nie narusza interesu prawnego skarżącego, przez co należy je ocenić jako nieprzekraczające granic władztwa planistycznego gminy i nienaruszające zasady proporcjonalności podczas, gdy powyższe nie oznacza w sposób automatyczny, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności i istotą prawa własności; 4) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia poprzez brak zwymiarowania drogi wewnętrznej 14KDW w części tekstowej planu, co godzi w zasady sporządzania planu. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 p.p.s.a. poprzez brak zbadania przez sąd z urzędu formalnoprawnej przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w postaci zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu mimo, że skarga była pierwszą wniesioną na przedmiotową uchwałę, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 6 pkt 8, § 15 ust. 3, § 16, § 37 ust. 1 w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...], gmina [...], w zakresie, w jakim zarezerwowano na niej pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej drogi wewnętrznej 14KDW oraz w zakresie załącznika graficznego do uchwały w części odpowiadającej wymienionym powyżej. Ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności NSA rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez zaniechanie sprawdzenia przez sąd wojewódzki, czy właściwy organ podjął uchwałę w przedmiocie planu oraz czy zachowano procedurę planistyczną. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Granicami sprawy w tym wypadku był zaskarżony plan w części obejmującej działkę nr ew. [...] w zakresie przebiegu drogi wewnętrznej 14KDW, gdyż takie ograniczenie przedmiotowe jest wynikiem stosowania w sprawie skargi na plan - art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej: "u.s.g.", w brzmieniu na datę podjęcia skarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem zatem rozpatrzenia skargi na plan jako uchwały podjętej przez organ gminy jest łączne wykazanie zarówno interesu prawnego (kwestia niekwestionowana, gdyż skarżący jest właścicielem spornej działki), jak i naruszenia tego interesu przez akt planistyczny. Sąd bowiem odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Błędnie zatem zreasumował WSA w Warszawie, że wyznaczenie przebiegu drogi wewnętrznej na działce skarżącego nie narusza jego interesu prawnego (str. 20 uzasadnienia). Przeciwnie - naruszenie tego interesu nastąpiło i słusznie umożliwiło ono kontrolę legalności planu przez ten sąd w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i przepisów u.p.z.p., co we wcześniejszym fragmencie rozważań w pełni zasadnie zreasumował sąd wojewódzki. W kwestii właściwości organu, to uchwałę podjęła rada gminy właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z tą normą na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte musi być wyraźne upoważnienie dla lokalnego prawodawcy (vide wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 675/18). Takie upoważnienie zostało przewidziane w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a charakter planu jako aktu prawa miejscowego statuuje art. 14 ust. 8 u.p.z.p. W kwestii trybu uchwalania planu, to również w tym zakresie zakres kontroli sądowej jest wyznaczony naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej. Rację ma skarżący, że sąd wojewódzki z urzędu dokonuje kontroli trybu, zasad i właściwości organów (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), ale czyni to w granicach interesu prawnego i jego naruszenia danego podmiotu wnoszącego skargę (art. 101 ust. 1 u.s.g.). W tej sytuacji tryb dotyczy kwestii wyznaczenia w planie przebiegu drogi wewnętrznej 14KDW na działce skarżącego. Skarżący podnosi, że jest to pierwsza skarga na ów plan i tym samym sąd miał obowiązek zbadania sprawy w jej całokształcie. Należy podzielić to stanowisko, ale ów obowiązek materializuje się wyłącznie w granicach interesu prawnego skarżącego. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych naruszeń procedury planistycznej, których nie zbadał w tych ramach sąd wojewódzki, które dotyczyłyby czynności procesowych, których wójt lub gmina zaniechałyby (art. 17 u.p.z.p.). W szczególności choćby w zakresie pominięcia uzgodnień właściwego zarządcy drogi, prognozy finansowej czy braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Przechodząc do zarzutów naruszenia norm materialnych, to w pierwszej kolejności należy podkreślić, że prawodawca lokalny ma obowiązek określania zasad komunikacji dla obszaru objętego planem. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rację ma sąd wojewódzki, że elementem takiej komunikacji mogą być drogi wewnętrzne, które przebiegają przez tereny stanowiące własność prywatną. Z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych (a tutaj taka sytuacja ma miejsce poprzez wyznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną 12MN) wyłącznie poprzez drogi publiczne (vide np. wyrok NSA z 7 września 2023 r. sygn. akt II OSK 960/22, wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1192/21). Znajduje to potwierdzenie w § 4 pkt 9a) rozporządzenia, że w zakresie standardów tekstu, projekt planu musi zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków. Przepisy zatem nie ograniczają układu komunikacyjnego do dróg publicznych w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), lecz dopuszczają inny rodzaj szlaków komunikacyjnych, w tym owe drogi wewnętrzne. Tym samym układ komunikacyjny tworzą zarówno drogi publiczne różnych kategorii (art. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej: u.d.p., drogi wewnętrzne (art. 8 u.d.p.) oraz inne rodzaje szlaków komunikacyjnych. Jednocześnie należy podkreślić, że kwestie konkretnych rozwiązań planistycznych należą do rady gminy uchwalającej plan, nie zaś do sądu administracyjnego, który jedynie może wypowiadać się w kwestiach legalności, nie zaś celowości rozwiązań planistycznych. Tym samym sąd administracyjny nie jest władny sugerować, aby w miejsce drogi wewnętrznej została wprowadzona droga publiczna. Kompetencja ta ogranicza się m.in. do zbadania, czy zaproponowany rodzaj ciągu komunikacyjnego nie narusza zasady proporcjonalności oraz zasady ochrony prawa własności, co słusznie zostało postawione w skardze kasacyjnej. W tej ostatniej kwestii należy stwierdzić, że zarzuty koncentrują się na tym, że wyznaczenie takiej drogi przechodzącej przez kilka działek ma charakter w istocie iluzoryczny, bo bez zgody właścicieli taka droga nigdy nie zostanie poprowadzona. Rację ma skarżący w tym zakresie, że w takim porządku planistycznym właściciele nie muszą tej drogi realizować i tym samym nie zapewnią komunikacji dla przewidzianej w tej jednostce zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan zmienia (a taka sytuacja ma miejsce, gdyż dotychczasowy teren rolny w północnej części obszaru 12MN, gdzie wyznaczono sporną drogę wewnętrzną, uzyskał przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W kontrolowanym planie w § 37 ust. 1 pkt 2 lit. b potwierdzono tę zasadę, gdyż wyraźnie przewidziano, że do czasu realizacji ustaleń planu dopuszcza się użytkowanie terenu w sposób dotychczasowy. Oznacza to, że właściciele mogą nadal korzystać z funkcji rolnej i jedynie od ich decyzji zależy, czy zrealizują zmianę przeznaczenia terenu na cele mieszkaniowe i tym samym wykonają wyznaczoną w planie drogę wewnętrzną. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z pkt c tej regulacji planu dopuszczano drogi bez wyodrębnienia jezdni i chodników, co oznacza, że koszty wybudowania dróg wewnętrznych zostały zminimalizowane. Spór w świetle zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy rodzaj szlaku komunikacyjnego (nie wprowadzenie drogi publicznej do obsługi terenu, choćby dojazdowej) nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP). Faktem jest, że stosunkowo duża działka skarżącego została przeznaczona pod przebieg drogi wewnętrznej w trzech miejscach, przy czym od południa i zachodu tak on został poprowadzony, że biegnie po granicy działki - proporcjonalnie zabierając teren od strony działki strony, jak i sąsiednich działek. Jednocześnie dzieli działkę w taki sposób, że jej południowa część została wydzielona jako samodzielna działka (obecnie jeszcze przed podziałem ewidencyjnym) z dostępem do drogi publicznej 2KDL. W ten sposób działka skarżącego może zostać podzielona na kilka działek pod zabudowę mieszkaniową z dostępem do drogi publicznej (2KDL) poprzez drogę wewnętrzną (14KDW). Nie została tym samym naruszona zasada proporcjonalności, a ochrona własności doznała niewątpliwie uszczerbku, jednak nie nadmiernego. Skarżący nie utracił prawa własności terenów wyznaczonych pod drogę, a nałożone w konsekwencji regulacji planu obowiązki jej zrealizowania i utrzymywania w granicach prawa własności (art. 8 ust. 2 u.d.p.) wiążą się z uzyskaniem przez niego prawa wykorzystania dotychczasowej działki rolnej pod cele zabudowy mieszkaniowej. Kluczowe jest tutaj przyjęcie koncepcji planistycznej, że tereny jednostek planistycznych 12MN i 11MN zostaną skomunikowane z drogą publiczną 2KDL, nie zaś z drogą 1KDZ. Wymagało to zaprojektowania układu komunikacyjnego (mając na uwadze, że w terenie przebiega rów (5WR) w taki sposób, aby przebieg drogi obejmował jak najwięcej terenów do skomunikowania z w/w drogą publiczną. To tłumaczy także przebieg odcinka północnego drogi 14KDW, łączącego rów 5WR z drogą 2KDL. Przy czym przebieg ten dzieli także inne działki, nie tylko skarżącego, ale jednocześnie zapewnia obsługę w celu skomunikowania z drogą publiczną 2KDL. Należy zatem skonkludować, że zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) nie została naruszona. Natomiast prawo własności zostało naruszone w takim zakresie, w którym nie doszło do naruszenia jego istoty. Skarżącemu bowiem pozostawiono ostatecznie decyzję, czy zrealizuje ową drogę wewnętrzną i tym samym korzystną dla niego zmianę przeznaczenia, dotychczas rolnego gruntu. Analiza części tekstowej planu prowadzi do wniosku, że prawodawca lokalny nie przewidział szerokości dróg w liniach rozgraniczających, co w wypadku dróg publicznych nie ma znaczenia. Szerokości te wynikają bowiem z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (tereny przeznaczone pod zabudowę). Natomiast dla dróg wewnętrznych § 37 ust. 1 pkt 2 lit. d planu ustala, że szerokości terenu w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu. Skarżący kasacyjne kwestionuje ustalenie szerokości dróg wewnętrznych poprzez odesłanie do rysunku planu. Zdaniem NSA taki zabieg legislacyjny jest dopuszczalny. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część graficzna planu stanowi załącznik do treści uchwały jaką jest część tekstowa. Z kolei § 7 pkt 1-8 rozporządzenia wymienia ustalenia planu, które zawierają ustalenia wiążące planu. Wśród nich jest linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu (tutaj: MN i KDW). Takie linie zostały naniesione na rysunku planu i stanowią jego treść normatywną. Poprzez wymóg określenia skali projektu rysunku (§ 7 pkt 2 rozporządzenia) możliwe jest obliczenie szerokości linii rozgraniczających dróg wewnętrznych. Zatem fakt, że nie zwymiarowano ich w metrach w tekście planu nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia planu, skutkujących stwierdzeniem nieważności planu w tej części. Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2945/15 oraz z 29 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1222/17 i skład orzekający przyjmuje je jako własne. Z powyższych względów także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.).