II OSK 960/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Nowy Tomyśl od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 906/21 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] – [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 906/21 rozpoznając skargę Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda" "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w N. (dalej: "Rada") z 25 listopada 2020 r. nr XXVIII/345/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. – [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 12 ust. 1 pkt 13 oraz § 15 ust. 21 pkt 2 lit. a i zasądził od Gminy N. (dalej: "Gmina") na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada uchwałą nr XXVIII/345/2020 z 25 listopada 2020 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.", "plan miejscowy") dla miasta N. – [...]. Wojewoda wniósł skargę na powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie § 15 ust. 21 pkt 2 lit. a oraz § 12 ust. 1 pkt 13, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w § 15 ust. 21 pkt 2 lit. a uchwały, na terenie 1P/U dopuszczono lokalizację jednego budynku mieszkalnego na użytek własny właściciela terenu. Wprowadzenie do planu miejscowego tej regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". Wojewoda wskazał, że ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje Radzie kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego wytycznych odnoszących się do potencjalnych podmiotów uprawnionych do realizacji inwestycji na podstawie ustaleń uchwały. Skarżący wyjaśnił, że teren 1P/U obejmuje kilka nieruchomości gruntowych, które nie znajdują się we własności wyłącznie jednego podmiotu, w związku z czym zapis § 15 ust. 21 pkt 2 lit. a planu zasadniczo umożliwia budowę więcej niż jednego budynku mieszkalnego na ww. terenie. Biorąc pod uwagę, że nic nie stoi na przeszkodzie dalszemu podziałowi własności terenu P/U w przyszłości, możliwe będzie powstawanie kolejnych budynków mieszkalnych. Pomimo, że teren P/U jest obszarem w dużym stopniu zabudowanym zabudową o charakterze magazynowym, kwestionowany zapis może doprowadzić do stopniowego wprowadzania funkcji mieszkaniowej. Wobec powyższego, na co zwrócił uwagę Wojewoda, wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na tym terenie narusza także ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N., przyjętego przez Radę Miejską w drodze uchwały z 17 grudnia 2019 r., nr XVIII/203/2019, dalej: "Studium". Dalej skarżący wyjaśnił, że poprzez zawarcie w § 12 ust. 1 pkt 13 uchwały zapisów dopuszczających lokalizację na terenie 22MN dróg wewnętrznych o szerokości 10,0 m, których nie wyznaczono na rysunku planu linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, naruszono przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie". Drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna musi spełniać wymogi określone w art. 15 u.p.z.p., tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić obszar wyodrębniony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Nieokreślenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych, poprzez ich wyodrębnienie linią rozgraniczającą stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Zdaniem skarżącego możliwe jest uchylenie wyłącznie zapisu § 12 ust. 1 pkt 13 uchwały z uwagi na fakt, że teren 22MN (zabudowa jednorodzinna wolnostojąca) posiada już zapewnioną obsługę komunikacyjną, a zapewnienie dojazdu do ewentualnie wydzielonych działek może odbywać się np. poprzez ustalenie odpowiednich służebności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz N. (dalej: "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł, że plan miejscowy został sporządzony zgodnie ze Studium, które przewiduje tereny zabudowy produkcyjno - magazynowej lub usługowej (symbol P/U). W treści § 15 ust. 21 pkt 2 lit. a uchwały wskazano możliwość lokalizacji jednego budynku mieszkalnego na użytek własny właściciela terenu. W części zaś opisowej do Studium objaśnienia do terenu oznaczonego symbolem P/U - jako kierunek rozwojowy dla tego terenu przyjęto funkcję wiodącą w postaci zabudowy produkcyjno - magazynowej lub usługowej oraz funkcję uzupełniającą, w postaci zabudowy mieszkaniowej wyłącznie na użytek właściciela terenu. Burmistrz zaznaczył, że funkcja mieszkaniowa jest całkowicie podporządkowana funkcji produkcyjno - usługowej i nie może występować samodzielnie. Dalej organ w oparciu o art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), dalej: "u.d.p." wyjaśnił, że dla celów planistycznych możliwe jest uznanie za drogę wewnętrzną takiej drogi, która nie zalicza się do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności zaś są to drogi w osiedlach mieszkaniowych (...). Co istotne, zadaniem gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencjom. Z tej przyczyny wprowadzenie do uchwały zapisu o możliwości realizacji dróg wewnętrznych na terenie oznaczonym symbolem 22MN jest zasadne z punktu widzenia usprawnienia komunikacji. Określenie w uchwale minimalnej szerokości takich dróg wewnętrznych (10,0 m) miało na celu uniknięcie tworzenia zbyt wąskich i niefunkcjonalnych ciągów komunikacyjnych. WSA w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem wyjaśnił, że skarga okazała się zasadna. Sąd wojewódzki podkreślił, że przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. określa zagadnienia obligatoryjnie zamieszczane w planie miejscowym. Plan musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. W niniejszej sprawie stwierdzono, że stan faktyczny daje podstawy do określenia obligatoryjnych zasad rozbudowy systemów komunikacji i dopuszczono lokalizację dróg wewnętrznych, które to drogi nie znajdują jednak odzwierciedlenia na rysunku planu. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie, czyli zarówno drogi publiczne, jak i drogi wewnętrzne. W myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia, drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, musi spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Tereny lokalizacji dróg wewnętrznych powinny być więc wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą. Rysunek miejscowego planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem. Zasadnie, zdaniem Sądu I Instancji, Wojewoda podniósł, że w części tekstowej określono minimalne parametry dla dróg wewnętrznych, jednocześnie odstępując od określenia lokalizacji tych dróg na rysunku planu. Przy jednoczesnym braku określenia lokalizacji dróg wewnętrznych na rysunku planu, określenie jedynie ich minimalnej szerokości prowadzi do umieszczenia w zaskarżonej uchwale postanowień nieprecyzyjnych, wbrew zasadzie formułowania regulacji czytelnych i niebudzących wątpliwości. Powyższe spowodowało zasadność skargi odnośnie § 12 ust. 1 pkt 13 uchwały. Dalej WSA w Poznaniu podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zatem dany teren ujęty w planie miejscowym powinien mieć ustalone jedno, jednolite przeznaczenie. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto interpretację, w myśl której jest dopuszczalne również takie określenie w planie przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, ale pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Tymczasem wątpliwości budzi dopuszczenie funkcjonowania w ramach jednej jednostki terenowej zabudowy produkcyjnej, usługowej i mieszkaniowej. Dlatego też przeznaczeniami terenu, które co do zasady nie dają się ze sobą pogodzić i wzajemnie się wykluczają są funkcje: produkcyjna oraz mieszkaniowa. Dopuszczenie funkcji mieszkaniowej jako przeznaczenia w jednostce 1P/U pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem tej jednostki planistycznej. Reasumując, Sąd wojewódzki na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt 1 sentencji wyroku). Gmina N. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; § 12 ust. 1 pkt 13 oraz § 15 ust. 21 pkt 2 lit. "a" w zw. z § 3 pkt 1 litera ,,d)" uchwały; Jako podstawy kasacyjne Gmina wskazała: 1) Sąd wojewódzki błędnie zinterpretował zapis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jakoby ustalenia zaskarżonej uchwały naruszały prawo. Sąd ten przyjął, że funkcją wiodącą tego terenu w planie miejscowym jest zabudowa z funkcją mieszkaniową, co jest oczywistym błędem interpretacyjnym i narusza to ustalenia Studium; 2) Sąd wojewódzki nieprawidłowo (błędnie) przyjmuje, że treść zapisu zaskarżonej uchwały, określającego jako funkcję wiodącą obszaru oznaczonego symbolem 1P/U, lokalizację w tymże miejscu obiektów określonych w § 15 ust. 21 pkt 1) litery: "a" oraz "b" z zastrzeżeniem ograniczeń zawartych w tymże punkcie pod literami od "c" do "k", wyklucza lokalizację w tymże samym miejscu jednego budynku mieszkalnego na użytek własny właściciela terenu P/U, co w żaden sposób nie narusza reguł obowiązujących przy opracowywaniu miejscowych planów, określonych w art. 15 u.p.z.p.; 3) Sąd wojewódzki błędnie interpretuje § 12 ust. 1 pkt 13 uchwały, albowiem termin "drogi wewnętrzne" oznacza każdy ciąg komunikacyjny, który spełnia kryteria określone w art. 8 ust. 1 u.d.p., a zadaniem zastrzeżonym ustawowo do zadań własnych gmin należy sprawne uregulowanie komunikacji na obszarze jej właściwości. Rada nie narusza prawa (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), poprzez określanie minimalnej szerokości dróg wewnętrznych na obszarze oznaczonym symbolem 22MN. Drogi te nie stanowią bowiem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Nadto Gmina wniosła o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. WSA w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonego planu w części tekstowej, która dopuszcza lokalizację dróg wewnętrznych w obszarze 22MN i określa ich szerokość - z powodu braku na rysunku planu ustalenia przebiegu tych dróg wewnętrznych. Sąd wojewódzki zarzucił brak spójności części graficznej i tekstowej tego planu. Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 u.d.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i twierdzi, że gminie przysługuje prawo, a nawet obowiązek zapewnienia w planie komunikacji i takim narzędziem jest wprowadzenie do planu dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rację ma Sąd wojewódzki, że elementem takiej komunikacji są drogi wewnętrzne. Z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1192/21). Znajduje to potwierdzenie w § 4 pkt 9a) rozporządzenia, że w zakresie standardów tekstu, projekt planu musi zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków. Jeśli zatem układ komunikacyjny zapewniają także drogi wewnętrzne, w tekście planu muszą one zostać wskazane. Rację ma z kolei skarżący kasacyjnie, że Rada była uprawniona do określenia minimalnej szerokości dróg wewnętrznych przyjętej w celu zapewnienia siatki komunikacyjnej całego obszaru. Jednak nie ten argument stał za stwierdzeniem nieważności przedmiotowego postanowienia planu. Sąd wojewódzki bowiem zasadnie uznał, że występuje sprzeczność między częścią tekstowa planu, a jego rysunkiem. Nie zanegował w żadnym wypadku możliwości wyznaczenia dla terenu 22MN dróg wewnętrznych oraz określenia ich minimalnej szerokości. Mianowicie Gmina, co wynika z rysunku planu oraz § 12 ust. 1 pkt 4) planu wprowadziła jako element komunikacji, poza drogami publicznymi - drogi wewnętrzne. Jako przeznaczenie terenu ustalono w planie tereny komunikacji i wymieniono szereg dróg wewnętrznych, nadając im symbole z zastosowaniem oznaczenia KDW i odpowiednej liczby porządkującej (§ 3 pkt 4) ppkt e)). Wszystkie wymienione w tym przepisie planu drogi wewnętrzne zostały z odpowiednim oznaczeniem oraz kolorystyką naniesione na rysunek planu. Z przyczyn niewiadomych drogi wewnętrzne dopuszczone w tekście planu w obszarze 22MN, nie zostały naniesione na rysunek planu. W planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. odczytywać należy w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w którym określono podstawowe, a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego, czyli ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Ponadto stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia ustala się określone wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego - ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Z kolei zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. W przypadku dróg wewnętrznych w tabeli (załącznik nr 1 do rozporządzenia), pod poz. 6.2 przewidziano drogi wewnętrzne z oznaczeniem literowym KDW i kolorem jasnoszarym. Wyraźnie załącznik nr 1 rozporządzenia opisuje drogi wewnętrzne jako jeden z rodzajów przeznaczenia terenu. Tym samym zgodnie z dyspozycją § 7 pkt 7 rozporządzenia na rysunku powinny znaleźć się linie wyznaczające drogi wewnętrzne i oznaczone odrębnym symbolem KDW, jak ma to miejsce w wypadku innych dróg wewnętrznych, przewidzianych przez plan. Mało tego, analiza rysunku planu prowadzi do wniosku, że w głównej mierze obsługa komunikacyjna obszaru tego planu jest zapewniona przez drogi wewnętrzne. Pełnią one znaczącą rolę w zapewnieniu skomunikowania całego obszaru planu. Natomiast według § 8 ust. 2 rozporządzenia na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Treść tego przepisu wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu (vide wyrok NSA z 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1804/15). W przedmiotowej sprawie tymczasem ta rozbieżność występuje, mimo bowiem obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia, prawodawca nie wskazał w załączniku graficznym przebiegu dróg wewnętrznych w terenie 22MN, jednocześnie dopuszczając je jako element komunikacji w części tekstowej planu. Jednocześnie miał obowiązek owe drogi wewnętrzne wymienić w § 3 pkt 4 ppkt e) planu, czego nie uczynił. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej podważające stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 pkt 13 planu są bezzasadne. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - bowiem ten przepis został powołany w skardze kasacyjnej jako ten, który został naruszony - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Skarżący kasacyjnie przywołuje ten przepis, aby wykazać, że nie występuje sprzeczność między postanowieniami Studium oraz zapisem planu, dopuszczającym w obszarze 1P/U lokalizację jednego budynku mieszkalnego na użytek własny właściciela terenu 1P/U. Postanowienia Studium dla tego obszaru jako kierunek rozwoju przewidują funkcję wiodącą – zabudowę produkcyjno-magazynową lub usługową, obiekty produkcyjne, składy i magazyny, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę. Jako natomiast funkcję uzupełniającą – zabudowę mieszkaniową wyłącznie na użytek właściciela terenu, zieleń urządzoną, parkingi. Studium dopuszcza na tym obszarze lokalizację przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem kilku rodzajów przedsięwzięć, które należy ocenić jako potencjalnie niebezpieczne dla otoczenia. Jednocześnie jako funkcję uzupełniającą przewidziano zabudowę mieszkaniową wyłącznie na użytek właściciela terenu. Analiza tych zapisów prowadzi do wniosku, że zamiarem Rady było takie ukierunkowanie działalności na omawianym obszarze, aby mogła rozwijać się strefa o charakterze przemysłowym. To jest główny cel omawianego terenu i tak też należy interpretować kierunki rozwoju gminy dla tego rejonu. Jak słusznie wskazuje WSA w Poznaniu akceptuje się dopuszczenie w planach przeznaczenia mieszanego. Przepisy u.p.z.p. nie ustanawiają bowiem bezwzględnego zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu oraz ustalania dla danego terenu funkcji mieszanej. Możliwość dokonywania takich ustaleń jest obwarowana wymogiem, by różne (alternatywne) funkcje nie były ze sobą sprzeczne, a co za tym idzie nie wykluczały się (por.: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012, sygn. akt II OSK 2551/11; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2490/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2488/12; wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1649/16; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2209/19; wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 818/21; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1752/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1982/21). W niniejszej sprawie oceniany zapis planu daje możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego jako równorzędnego z podstawową funkcją, jaką jest zabudowa produkcyjno-usługowa. Innymi słowy budynek o funkcji mieszkalnej będzie mógł stanowić jedyną zabudowę na działce, która znajduje się w terenie przeznaczonym pod produkcję i usługi. Zapis w takiej formie oznacza, że zabudowa taka, choć jako uzupełniająca, będzie równorzędna z produkcją i usługami. Tym samym miałyby funkcjonować dwie funkcje, co do zasady wykluczające się. Tymczasem zabudowa mieszkaniowa na własne potrzeby właściciela terenu, co do zasady przewidziana w Studium jako uzupełnienie zabudowy podstawowej, jest jak najbardziej dopuszczalna, ale wyłącznie jako funkcja służebna do obsługi podstawowej funkcji, tj. zabudowy produkcyjnej i usługowej. Oznacza to, że jej lokalizacja powinna być uzależniona od istniejącej na działce zabudowy produkcyjnej, jako element zaplecza dla właściciela i na jego potrzeby, ewentualnie równolegle z podstawowym przeznaczeniem przemysłowym. Tymczasem przepis prawa lokalnego poddany ocenie - w sformułowaniu uchwalonym przez Radę – przewiduje zabudowę mieszkaniową jako odrębną i niezależną od funkcji zasadniczej, co spowodować może przekształcenie terenu w teren zabudowy mieszkaniowej, sprzecznie z intencją Studium. Dopuszczenie bowiem jednego budynku mieszkalnego na własny użytek, wyabstrahowany od zasadniczego przeznaczenia, może spowodować na obszarze 1P/U rozwój wyłącznie funkcji mieszkaniowej, co ewidentnie kłóci się z przeznaczeniem przemysłowym. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa i kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zatem powinny zawierać ustalenia wyczerpujące, kompletne, jednoznaczne i niebudzące wątpliwości. Przepisy planu ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, określając co jest dozwolone, a co zabronione. Precyzja regulacji planu oznacza, że recypując kierunki rozwoju zawarte w studium, konieczne jest takie sformułowanie norm planu, aby odpowiadały one tym kierunkom. NSA nie kwestionuje, że zabudowa mieszkaniowa jest dozwolona na tym obszarze, ale regulacje planu mają obowiązek precyzyjnie regulować nadane nim uprawnienia. Zabudowa taka jest w świetle studium w pełni dopuszczalna, ale z zawartymi tam obwarowaniami - jako wyłącznie uzupełnienie zabudowy produkcyjno-usługowej na danej działce właściciela w celu obsługi realizowanej tam funkcji określonej w § 15 ust. 21 pkt 1) planu. Tego rodzaju precyzyjny zapis winien znaleźć się w zaskarżonej uchwale. Poza wszystkim dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wymagało zawarcia dla tego rodzaju zabudowy parametrów, czego zabrakło w planie. Nie znalazło się tam także odesłanie do parametrów ustalonych dla obszarów MN. Tymczasem analiza wskaźników dla zabudowy przemysłowej, przewidzianych w § 15 ust. 21 pkt 1) c-h) planu prowadzi do wniosku, że są one odpowiednie wyłącznie dla zabudowy przemysłowej i jako takie są bezużyteczne dla zabudowy mieszkaniowej. Stąd zasadnie WSA w Poznaniu stwierdził nieważność tej części planu, diagnozując istotne naruszenie zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; z 21 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2203/19). W niniejszej sprawie, zdaniem NSA, przepis planu narusza ustalenia Studium, gdyż nie odzwierciedla kierunków rozwoju nim zagwarantowanych. Inny sposób sformułowania zapisów planu poprzez dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jako uzupełnienie w celu obsługi istniejącej już na danej działce (lub części działki lub terenie obejmującym kilka działek) zabudowy produkcyjnej lub usługowej lub jednocześnie z mieszkaniową planowanie takiej zabudowy przemysłowej, stanowiłoby prawidłową realizację kierunku studium. Przy takiej konstrukcji przepisów nie byłoby wątpliwości co do charakteru przeznaczenia przedmiotowego terenu jako jednolicie produkcyjno-usługowego z dopuszczeniem ograniczonej funkcji mieszkaniowej. Jednocześnie wymagana byłaby taka część regulacji normatywnych, która określiłaby wskaźniki dopuszczonej zabudowy mieszkaniowej. Z tych przyczyn, NSA orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.