II OSK 1752/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wiśniowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 652/20 w sprawie ze skarg M. U, Z. N., R. N., M. W., K. W. oraz Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Wiśniowa z dnia 24 lutego 2020 r. Nr XV/129/20 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa – obejmującego obszar miejscowości Lipnik 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z 11 stycznia 2021 r., II SA/Kr 652/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. U., Z. N., R. N., M. W., K. W. oraz Wojewody Małopolskiego, stwierdził w całości nieważność uchwały Nr XV/129/20 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 24 lutego 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa – obejmującego obszar miejscowości Lipnik oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że M. W. i K. W. zaskarżyli ww. uchwałę w jej części graficznej znajdującej się na arkuszu nr 23 rysunku planu, na którym znajduje się oznaczenie 4KPJ - tereny ciągów pieszo jezdnych (publicznych) obejmujące swoim zasięgiem działki ewidencyjne nr [...] oraz [...]. M. U., R. N. i Z. N. wnieśli skargę w zakresie części graficznej znajdującej się na arkuszu nr 92 rysunku planu, obejmującej cały teren KDW, który rozpoczyna swój bieg od drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ na wysokości działek ewidencyjnych oznaczonych na rysunku planu numerami [...] i [...] - w odniesieniu do kierunku zagospodarowania nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym nr [...] oraz stanowiących kompleks infrastruktury działalności gospodarczej. Wojewoda Małopolski również zaskarżył ww. uchwałę w części, tj.: I. w zakresie postanowień tekstowych: 1. dotyczących działek ewidencyjnych o nr: [...] i [...]; 2. §31; 3. §18; 4. §17; 5. §33; 6. §37; 7. § 32 ust. 3 pkt 6; 8. § 19 ust. 1 pkt 2; 9. dotyczących działek ewidencyjnych: cz. działki ew. nr [...] położonej w terenie 5RM, cz. działki ew. nr [...] położonej w terenie 2RM, cz. działki ew. nr [...] położonej w terenie 2RM, cz. działki ew. nr [...] położonej w terenie 3RM, cz. działki ew. nr [...] położonej w terenie 20RM, cz. działki ew. nr [...] położonej w terenie 20RM, cz. działki ew. nr [...] położonej w terenie 20RM, cz. działki ew. nr [...] położonej w terenie 20RM II. w zakresie załącznika nr 1 do uchwały i legendy, w zakresie terenów: 1. dz. ew.: [...] i [...], 2. oznaczonych na rys. planu jako tereny 2ZP; 3. oznaczonych na rys. planu jako tereny 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U; 4. oznaczonych na rys. planu jako tereny 1MN-88MN; 5. oznaczonych na rys. planu jako tereny 1ZL-84 ZL; 6. oznaczonych na rys. planu jako tereny 1IW-4IW;7. działek ew.: a. cz. dz. ew. nr [...]; b. cz. dz. ew. nr [...];c. cz. dz. ew. nr [...];d. cz. dz. ew. nr [...];e. cz. dz. ew. nr [...];f. cz. dz. ew. nr [...];g. cz. dz. ew. nr [...];h. cz. dz. ew. nr [...]; 8. 1R-88R. W wyniku rozpoznania tych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził zaistnienie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.). Jako powody stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, co następuje: I. W kontrolowanej sprawie miało miejsce naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 17 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, po. 1587; dalej jako: RozpPlan) poprzez nienaniesienie w planie miejscowym zmian wynikających z pozytywnego rozpatrzenia uwag przez Wójta Gminy Wiśniowa, a także nieprzekazanie Radzie Gminy wszystkich uwag negatywnie rozpatrzonych przez Wójta. Sąd przypomniał, że zgodnie z § 12 pkt 17 RozpPlan, wójt rozstrzyga w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego projektu planu, a następnie, zgodnie z pkt 16, uwagi przedstawia się w formie wykazu tabelarycznego. Uwagi nieuwzględnione przez wójta przekazywane są do rozstrzygnięcia Radzie Gminy. Naruszenie 17 pkt 14 u.p.z.p. związane z nieprzedłożeniem radzie gminy przez organ planistyczny nieuwzględnionych przez niego uwag wraz z projektem planu w orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu (tak, m.in., wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 3239/17). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że uwzględnione przez Wójta Gminy Wiśniowa uwagi nie zostały ujęte w planie, w konsekwencji jako nieuwzględnione powinny zostać przedstawione Radzie Gminy Wiśniowa, czego nie uczyniono, zaś Rada Gminy Wiśniowa nie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia tych uwag. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zapisy planu, w zakresie tekstu uchwały dotyczących działek ewidencyjnych o numerach: [...] - położonej w terenach oznaczonych w planie jako MN, ZL, R, [...] położonej w terenie oznaczonym jako R, oraz w zakresie rysunku: załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów: działek ewidencyjnych o numerach: [...] położonej w terenach oznaczonych w planie jako MN, ZL, R, [...] położonej w terenie oznaczonym jako R, naruszają art. 17 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt 17 RozpPlan. II. Zapisy planu w zakresie: § 31 oraz w zakresie rysunku załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów 2ZP naruszają art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez brak uzyskania tzw. "zgody leśnej" na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. III. Naruszono ponadto zasadę sporządzania miejscowego planu wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z brakiem wyznaczenia dla terenów przeznaczonych pod zainwestowanie (tereny MN oraz MN/U) miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji, w związku z czym Sąd I instancji stwierdził, że zapisy planu w zakresie tekstu uchwały: § 17, § 18 oraz w zakresie rysunku: załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów 1MN/U-3MN/U, 1MN-88MN naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. IV. Zaskarżoną uchwałę wydano ponadto z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 w zw. z § 7 pkt 7 RozpPlan, poprzez połączenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych z zabudową zagrodową w ramach przeznaczenia terenu MN, a także nieumieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Połączenie przeznaczeń: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej, zdaniem Sądu, jest niedopuszczalne, bowiem zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej są zdecydowanie odmienne od funkcji zagrodowej, podporządkowanej, według przepisów, prowadzonej przez rolnika działalności rolniczej, ogrodniczej, hodowlanej itp. W ocenie Sądu, w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z różnym, wzajemnie się wykluczającym przeznaczeniem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa) w ramach tych samych jednostek terenowych. Sąd uznał, że mając na uwadze wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p .oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 RozpPlan, tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu Sąd uznał za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego. Tym samym zapisy planu w zakresie tekstu uchwały: § 17 ust. 1 w zakresie słów "i zabudowy zagrodowej", § 17 ust. 1 pkt 2 lit b, § 17 ust. 3 pkt 3, § 17 ust. 3 pkt 8 lit b, § 17 ust. 3 pkt 13 lit b oraz w zakresie rysunku: załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów MN, zdaniem Sądu, naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także § 4 pkt 1 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia. V. Zaskarżona uchwała narusza również art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak wskazania wszystkich wskaźników i parametrów zabudowy dla obiektów kubaturowych stanowiących zagospodarowanie dopuszczalne na terenach lasów (ZL) i terenów infrastruktury technicznej - wodociągów (IW). W § 33 ust. 2 pkt 2 oraz § 37 ust. 2 pkt 1 uchwały poza określeniem wysokości zabudowy nie wskazano na żadne inne wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikające z u.p.z.p. W konsekwencji, dla terenów ZL i IW wprowadzona została możliwość zabudowy kubaturowej, a nie zostały przedstawione wskaźniki zagospodarowania terenu tj. minimalna i maksymalna intensywność zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie, czy też wysokość zabudowy. Z tego względu zapisy planu w zakresie tekstu uchwały: § 33 oraz § 37, oraz w zakresie rysunku: załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów: 1IW-4IW, 1ZL-84ZL, naruszają art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. VI. Zaskarżona uchwała narusza także art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie zgodności ustaleń zmiany planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa. Analiza porównawcza uchwalonego planu miejscowego w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego wykazała bardzo dużą ilość terenów w odniesieniu do których występuje niezgodność ze studium w zakresie znacznego poszerzenia obszarów zabudowy, wskazanych w studium. Ponadto, w odniesieniu do ustaleń tekstowych planu w studium, w ramach wyznaczonych terenów MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) wskazane zostało, iż dopuszczalna powierzchnia zabudowy ma wynosić maksymalnie 40%. Zgodnie z planem miejscowym, w ramach tego obszaru wyznaczono tereny 9MN oraz 88MN. Wg § 17 ust. 3 pkt 5 planu dla terenów tych przewidziana została maksymalna powierzchnia zabudowy wynosząca 50%. Natomiast dla terenów ZC w studium przewidziana została maksymalna wysokość wynosząca 5 m (jedna kondygnacja) Jednakże w zaskarżonym planie w § 32 ust. 3 pkt 6 ustalona została wysokość 11 m. Zgodnie z § 19 planu, dla terenów ML - zabudowy letniskowej, jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną Natomiast zgodnie ze studium, na terenach tych dopuszczalna jest jedynie zabudowa obiektami rekreacji indywidualnej. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego, zabudowa mieszkalna jednorodzinna traktowana jest oddzielnie aniżeli zabudowa letniskowa (w rozumieniu obiektów rekreacji indywidualnej). Zatem wprowadzenie możliwości zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na terenach ML stoi w sprzeczności z ustaleniami studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nieprzewidzianych w studium gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08). Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że zapisy planu w zakresie tekstu uchwały: § 17 ust. 3 pkt 5, § 32 ust. 3 pkt 6, § 19 przywołanych części działek ewidencyjnych położonych w terenach RM, części działek ewidencyjnych położonych w terenach MN oraz w zakresie rysunku: załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów: części działek ewidencyjnych położonych w terenach RM, części działek ewidencyjnych położonych w terenach MN, naruszają przepisy art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. VII. Zapisy planu w zakresie tekstu uchwały § 31 oraz w zakresie rysunku: załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów: 2ZP, poprzez dopuszczenie w planie formy zagospodarowania jako zieleń urządzona, na terenie użytku ekologicznego, stanowiącego pozostałość naturalnej formy przyrody, naruszają art. 42 w zw. z art. 45 ustawy - Prawo ochrony przyrody. VIII. Zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 RozpPlan, poprzez brak zapewnienia dostępu do dróg publicznych dla terenów 10MN, 21 MN, 26MN oraz 27 MN. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które wg § 4 pkt 9 RozpPlan, powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zgodnie zaś z przepisami u.p.z.p. działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jeżeli w planie miejscowym wyznacza się działki przeznaczone pod zabudowę, konieczne jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej (bezpośrednio czy też przez drogę wewnętrzną). Jednocześnie, zgodnie z § 11 ust. 4 planu, każda nowo wydzielana działka budowlana musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu przepisów odrębnych. W kontekście powyższego, Sąd za błędne uznał wyznaczenie terenów oznaczonych jako 10MN (bezpośrednio graniczącym z terenami WS, R, ZR, ZL), 21MN (sąsiadującym z terenem R, ZR), 26MN (sąsiadującym z terenami WS, R, ZR, ZL) oraz 27MN (sąsiadujący z terenami R i ZR). Wprawdzie zgodnie z zapisami planu miejscowego (§ 13 ust. 3) dopuszcza się realizację dróg wewnętrznych nie wskazanych na rysunku planu, jednakże żaden z zapisów uchwały nie mówi, na jakiej zasadzie miałoby nastąpić połączenie przywołanych wyżej terenów z drogami publicznymi. Z uwagi na znaczną odległość ww. jednostek terenowych od wyznaczonych dróg publicznych, zdaniem Sądu, wątpliwa wydaje się możliwość skomunikowania ww. terenów MN zgodnie z przepisami prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, iż dla powyższych obszarów zabudowy nie został zapewniony dostęp do dróg publicznych. IX. Zaskarżony plan narusza również art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zw. z § 4 pkt 6 RozpPlan, poprzez brak wprowadzenia na rysunku planu linii zabudowy w terenach dopuszczających zabudowę kubaturową (tereny R) od strony dróg publicznych. Zdaniem Sądu I instancji, konieczne było uszczegółowienie rysunku planu będącego załącznikiem graficznym do planu poprzez wprowadzenie linii zabudowy dla terenów 1R - 88R bezpośrednio graniczących z drogami publicznymi. X. W odniesieniu do zarzutów skargi M. U., R. N. i Z. N. Sąd wskazał, że skarga ta jest zasadna w sposób prowadzący do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie części graficznej znajdującej się na arkuszu nr 92 rysunku planu, obejmującej teren KDW w części od odcinka gdzie planowana droga przylega do działek skarżących, do końca tej drogi. Sąd wskazał, że działki nr [...],[...],[...] i [...] stanowią ogrodzony kompleks infrastruktury działalności gospodarczej O. oddanego do użytkowania prawomocną decyzją, a zatem plan w zaskarżonej części de facto ingeruje w wykonywanie działalności gospodarczej ograniczając prawo do prowadzenia tej działalności przez wytyczenie drogi wewnętrznej. Zdaniem Sądu, zasadnie skarżący wskazali na podobieństwo powyższego uchybienia do uchybień stwierdzonych wyrokami WSA w Krakowie z 16 lutego 2017r. II SA/Kr 1363/16 oraz NSA z 23 stycznia 2018r., II OSK 1356/17. Sąd stwierdził, że pomimo, iż rozstrzygnięcia te dotyczyły poprzedniego planu, to organ ponownie nie rozważył, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności do przedmiotowych nieruchomości, czym przekroczono władztwo planistyczne, pomimo, iż z urzędu organowi jest wiadome, że działki skarżących posiadają charakter działek budowlanych i stosownie do wpisu w ewidencji placówek prowadzona jest na nich działalność. XI. Za zasadną Sąd uznał także skargę M. W. i K. W., zauważając, że o ile, co do zasady, dopuszczalny jest publiczny ciąg komunikacyjny po działkach skarżących, to organ nadużył władztwa planistycznego wprowadzając bezzasadnie także nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż tego ciągu, mimo że nie obligowały go do tego żadne przepisy. Powyższe uzasadniało unieważnienie uchwały w jej części graficznej znajdującej się na arkuszu nr 23 rysunku planu, na którym znajduje się oznaczenie 4KPJ - tereny ciągów pieszo jezdnych (publicznych) obejmujące swoim zasięgiem działki ewidencyjne nr [...], [...]. Kończąc tę część rozważań Sąd I instancji wskazał, że wobec zasadności skarg w powyżej wskazanym zakresie, w szczególności skargi Wojewody Małopolskiego, plan staje się na tyle zdekomponowany (unieważnienie m.in. znacznej powierzchni terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz w istotnym zakresie, części innych terenów – m.in. § 19 ust. 1 pkt. 2, § 31, § 32 ust. 3 pkt 6, § 33 i § 37 oraz części graficznej we wskazanym w skargach zakresie), iż uwzględnienie skarg uzasadniało stwierdzenie jego nieważności w całości. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji stwierdził dodatkowo, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości także z innej przyczyny, która w skargach nie była podnoszona. W ocenie Sądu, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wynikających z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 28) dalej; ZTP, skutkujące nieważnością całej uchwały. W tym zakresie Sąd zauważył, że zgodnie z § 143 ww. rozporządzenia, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m.in. w dziale II, który reguluje zasady zmiany (nowelizacji) ustawy - w przedmiotowym wypadku uchwały. Sąd stwierdził, że z tytułu i treści (§ 1 ust. 1) zaskarżonej uchwały wynika, że jest ona uchwałą podjętą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania, gdyż odwołuje się też do uchwały Rady Gminy Wiśniowa z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, co najistotniejsze, wskazując podstawę prawną podjęcia uchwały organ planistyczny powołał się na art. 20 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. O ile pierwszy z przepisów ma charakter ogólny i stanowi podstawę do uchwalenia zarówno planu miejscowego jak i jego zmiany, o tyle art. 27 u.p.z.p. dotyczy już wyłącznie trybu zmiany planu miejscowego. W tej sytuacji konstrukcja podjętej uchwały powinna być dostosowana do wymagań prawnych działu II rozporządzenia, który w paragrafach od 82 do 97 określa, jak należy redagować uchwałę zmieniającą. Zdaniem Sądu I instancji, organ planistyczny praktycznie w całości, bo za wyjątkiem § 96 ust. 1, zignorował wszystkie przepisy ZTP, regulujące zasady redagowania uchwały zmieniającej, redagując zaskarżoną uchwałę tak, jakby była uchwałą podjętą w przedmiocie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwałą w przedmiocie jego zmiany. Wskazane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ma charakter istotny, ponieważ ich konsekwencją są znaczne wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie normy prawa miejscowego obowiązują na terenie miejscowości Lipnik. W ocenie Sądu, dopuszczalnym wydaje się być pogląd, że organ planistyczny dokonał tzw. nowelizacji dorozumianej, przy czym jednak takie dokonanie zmiany, jest wprost i jednoznacznie zabronione przez § 86 rozporządzenia. W ocenie Sądu, wskazanych wątpliwości interpretacyjnych nie usuwa art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Zgodnie z orzecznictwem, zmiana planu jest przykładem jego nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (wyrok WSA w Szczecinie z 14 maja 2020 r., II SA/Sz 97/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2017 r. II SA/Go 120/17), gdyż norma art. 34 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się tylko do sytuacji, gdy mocą uchwały organu gminy wprowadzany jest na danym obszarze w całości nowy plan, nie obejmuje natomiast przypadków jego nowelizacji. Świadczy o tym jednoznacznie zarówno literalne brzmienie przepisu (mowa bowiem o wejściu w życie planu, a nie poszczególnych jego postanowień, oraz o utracie mocy obowiązującej innych planów, a nie tego właśnie, który podlega nowelizacji), jak i oczywisty cel przepisu, przez wskazany automatyzm reguły kolizyjnej niedopuszczający obowiązywania na danym obszarze dwóch jednocześnie obowiązujących planów miejscowych. Pogląd ten podzielił Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Konkludując tę część rozważań, Sąd stwierdził, że zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, prawodawca gminny ma do wyboru: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.), bądź uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądzać będzie o wyborze jednego z wymienionych rozwiązań. Wybór zmiany planu jest jednak przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Zdanie WSA w Krakowie, analiza postanowień zaskarżonej uchwały może prowadzić do konkluzji, że prawdopodobnym zamiarem organu planistycznego mogło być uchwalenia nowego planu miejscowego, a nie jego zmiana. O ile w takiej sytuacji również istniałyby podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na istotne naruszenie trybu jego sporządzenia tj. uchwalenie nowego planu w trybie przewidzianym dla jego zmiany, z analogicznymi konsekwencjami w zakresie wątpliwości interpretacyjnych, to jednak w ocenie Sądu, w przedmiotowym wypadku nie można przyjąć, że organ uchwalił nowy plan miejscowy. Taka ocena związana jest także z treścią uzasadnienia zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że w związku ze zmianą studium, które wskazało nowe tereny przeznaczone pod inwestycje, przystąpiono do prac nad zmianą obowiązującego planu miejscowego, a celem sporządzenia zmiany jest dostosowanie ustaleń planu do nowej wersji studium. Przy ocenie rodzaju podjętej uchwały decydujące znaczenia ma podstawa prawna na jakiej została ona podjęta. Skoro w przedmiotowym wypadku organ planistyczny jako podstawę prawną podjęcia uchwały powołał art. 27 u.p.z.p., a do tego w tytule i na jej początku wskazał, że jest ona uchwałą podjętą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odwołał się do uchwały Rady Gminy Wiśniowa z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa – obejmującego obszar miejscowości Lipnik, a w uzasadnieniu uchwały wskazał okoliczności, które stały się przesłanką do zmiany obowiązującego planu, to podjętą uchwałę należy zakwalifikować jako uchwałę zmieniającą i jako taką ją ocenić. W ocenie Sądu, powyższa wadliwość uchwały w sprawie planu miejscowego, niezależnie od zasadności wniesionych skarg, również stanowi uzasadnioną podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd I instancji orzekł w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku w sprawie II SA/Kr 652/20 stwierdzającego nieważność uchwały Nr XV/129/20 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 24 lutego 2020 r., wniosła Gmina Wiśniowa, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. - poprzez jego niedostatecznie uzasadnienie; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a.- poprzez pominięcie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, tj. dowodów znajdujących się w aktach sprawy; 3) art. 106 § 5 p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie przepisów KPC w zakresie dowodów - art. 2431 i nast. - w konsekwencji pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy i orzekanie na podstawie nieistniejącego stanu faktycznego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 4) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie za niedopuszczalne połączenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych z zabudową zagrodową błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że połączenie zabudowy o różnym przeznaczeniu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu; 5) art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, iż organ nie zapewnił dostępu do dróg publicznych dla terenów 10MN, 21MN, 26 MN i 27MN; 6) art. 3 ust. 1 w zw. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy w związku z § 10 ust. 2 RozpPlan poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu się przez Sąd do treści przepisów, wskutek czego wydane orzeczenie narusza zasadę władztwa planistycznego gminy w ten sposób, że brak jest umieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszych czynności, który to brak w konsekwencji spowodować może naruszenie uprawnień pozostałych (dwunastu) współwłaścicieli działki nr [...] (osoby imiennie wskazane w skardze kasacyjnej); 7) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 143 oraz kolejnymi wskazanymi przez WSA jako "§ od 82 do 97" rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - które skutkuje niesłusznym zarzutem rzekomego istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także, na podstawie przepisu art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów - odpisu księgi wieczystej nr [...] dla potwierdzenia istnienia służebności drogowej, która obciąża tę nieruchomość. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zwrócił uwagę, że zgodnie ze stanem ujawnionym w oparcie ewidencji gruntów i budynków działka ewidencyjna nr [...] posiada klaso użytek "dr" - droga. WSA błędnie, wbrew dokumentacji, uznał że wszystkie nieruchomości skarżących M. U., R. N. i Z. N. stanowią kompleks działalności gospodarczej, choć tylko jedna działka nr [...] jest wykorzystywana (formalnie zgłoszona) do tej działalności. Sąd uznał także, iż organ nie rozważył w ogóle, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności do przedmiotowych nieruchomości, tymczasem o konkretnie takie, a nie inne prowadzenie drogi zwrócili się z wnioskami podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu MPZP współwłaściciele nieruchomości drogowej (dz. [...]) S. S., B. S., D. B., S. S. i F. J. Pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości - dz. nr [...] są zaś: D. B., S. S., E. S., M. J., F. J., Z. M., S. M., D. F., S. S., T. S., S. B. i B. B. Sąd nie wskazał w jaki sposób i z jakiej przyczyny organ ma ograniczyć prawo jednych współwłaścicieli kosztem innych, którzy o projektowaną zmianę się zwracali. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest podania powodów nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, w sytuacji, gdy Sąd nie tylko uznał za podstawę wyrokowania okoliczności niezgodne ze stanem faktycznym, ale również w istocie nie zajął stanowiska co do całości materiału dowodowego, który został zgromadzony, pomijając istotne okoliczności podjęcia uchwały. W nawiązaniu do odniesienia się w zaskarżonym wyroku do wyroku WSA w Krakowie z 16 lutego 2017 sygn. II SA/Kr 1363/16 oraz wyroku NSA z 23 stycznia 2018 sygn. II OSK 1356/17 strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji zastosował nieuprawnioną analogię pomimo, iż stan faktyczny, którego dotyczyły wskazane wyroki był zupełnie inny - nie było bowiem w tamtym wypadku wniosków współwłaścicieli o projektowanie drogi na ich działce nr [...]. Strona skarżąca podniosła również, że w Dziale III w/w KW dla dz. [...] zostało wpisane prawo (przeniesienie wpisu) służebności drogowej na działce nr [...] pasem o szerokości 3 m na rzecz każdoczesnych właścicieli pgr. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Tym samym, wobec istnienia drogi w terenie, tj. istnienia drogi - służebności drogowej na dz. [...] w księdze wieczystej, sugestie Sądu I instancji dotyczące rzekomego braku rozważenia przez organ "istnienia możliwości innego przeprowadzenia drogi w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności do przedmiotowych nieruchomości" jest, zdaniem Gminy, zupełnie nieuzasadnione, skoro po działce [...] przebiegała i przebiega droga nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale również prawnym - jako służebność drogowa pasem o szerokości 3 m. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła zaś, że Sąd I instancji pominął, iż Gmina Wiśniowa jest gminą wiejską, w związku z czym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, począwszy od roku 1990 występowały tereny z funkcją podstawową obejmującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową na zasadach funkcji podstawowych i równorzędnych. Sytuacja taka spowodowała, że na całym obszarze gminy budynki mieszkalne jednorodzinne sąsiadują z budynkami zabudowy zagrodowej. Specyfika zabudowy na całym obszarze gminy jest więc mieszana, zaś z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz realizacji na jednym terenie elementarnym funkcji mieszkaniowej i zagrodowej, gdyż funkcje te mogą wzajemnie się uzupełniać i współistnieć. Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania kasacyjnego: Wojewoda Małopolski, M. U., Z. N., R. N. oraz M. W. i K. W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skardze kasacyjnej w wyniku czego stwierdził następnie, że większość podniesionych przez Gminę Wiśniowa zarzutów kasacyjnych okazała się usprawiedliwiona. I. Zasadny okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do którego Sąd I instancji stwierdził nieważność: § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "i zabudowy zagrodowej", § 17 ust. 1 pkt 2 lit b, § 17 ust. 3 pkt 3, § 17 ust. 3 pkt 8 lit b, § 17 ust. 3 pkt 13 lit b oraz w zakresie rysunku: załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny i legendy) w zakresie terenów MN. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisy wykonawcze (przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie ustanawiają zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu oraz ustalenia dla określonego terenu funkcji mieszanej, w tym przypadku zabudowy jednorodzinnej oraz zagrodowej, które to funkcje w realiach skarżącej Gminy mogą się wzajemnie uzupełniać i współistnieć. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w orzecznictwie sądowym trafnie przyjmuje się, że ten sam teren może być przeznaczony do alternatywnej funkcyjnie zabudowy o ile przewidziane funkcje wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Dopuszczalność przeznaczenia w planie terenu o różnorodnym przeznaczeniu uzależniona jest od uwarunkowań faktycznych występujących na danym obszarze, których ocena determinuje wnioski odnośnie do konieczności rozdzielenia liniami rozgraniczającymi tereny zabudowy zagrodowej od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyrok NSA z 17 marca 2022 r. II OSK 818/21 i powołane tam orzecznictwo). W skardze kasacyjnej strona skarżąca zasadnie podnosi, że wskazywane przez nią uwarunkowania faktyczne, które miały wpływ na treść zakwestionowanych przez Sąd I instancji przepisów planu miejscowego, zostały przez ten Sąd w sposób nieuprawniony pominięte. Skarżąca kasacyjnie Gmina trafnie podnosi bowiem, że Sąd I instancji powinien uwzględnić kluczową w tej sprawie okoliczność, że Gmina Wiśniowa jest gminą o charakterze wiejskim i jej ok. 60 % mieszkańców prowadzi działalność rolniczą oraz posiada nieruchomości w terenach oznaczonych w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN, które w poprzednich planach zagospodarowania położone były w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej oznaczonych symbolem MNR/U, jak i to, że na całym obszarze Gminy budynki mieszkalne sąsiadują z budynkami zabudowy zagrodowej. Strona słusznie zauważa w związku z powyższym, że z uwagi na te uwarunkowania faktyczne oraz historycznie wykształconą zabudowę, łączącą na górskich terenach gminy zabudowę jednorodzinną z zabudową zagrodową, zakaz lokalizowania zabudowy zagrodowej jako dopuszczalnej w ramach terenów budowlanych MN prowadziłby do ograniczenia w znaczny sposób prawa własności wielu mieszkańców gminy, będących rolnikami, a w konsekwencji do ograniczenia prawa do swobody prowadzenia przez nich działalności rolniczej, jak również prawa własności w sytuacji, gdy właściciele działek siedliskowych w ramach terenów budowlanych MN posiadający jednocześnie gospodarstwo rolne chcieliby podzielić majątek między dzieci, z których tylko część przejęłaby do prowadzenia gospodarstwo rolne z zabudową zagrodową, a pozostałe otrzymałby działki budowlane wydzielone z macierzystej działki siedliskowej. Nie bez słuszności strona skarżąca podnosi jednocześnie, że przyjęte przez Gminę rozwiązanie polegające na dopuszczeniu w ramach terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zabudowy zagrodowej nie powoduje zaburzenia ładu przestrzennego na terenie gminy, gdyż prawidłowe funkcjonowanie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej na zasadzie wzajemnego sąsiedztwa jest możliwe dzięki przepisom szczególnym regulującym powstawanie nowych budowli rolniczych, tak aby wyeliminować potencjalne uciążliwości, ustanowionym m.in. przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 81), które reguluje m. in. wzajemne odległości uciążliwych budowli rolniczych od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Naczelny Sąd Administracyjny w całości przychyla się do argumentacji strony skarżącej w ramach której Gmina Wiśniowa podnosi, że na wszystkich terenach górskich Małopolski południowej zabudowa charakteryzuje się specyficznym połączeniem różnych rodzajów zabudowy, w szczególności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, w związku z czym nie jest możliwe pełne rozdzielenie zabudowy jednorodzinnej od zagrodowej na obszarze jej gminy, gdyż wynika to że stanu faktycznego funkcjonującego na gruncie, który początek swój bierze w odległej przeszłości. Przekonujące wyjaśnienia Gminy w powyżej analizowanym zakresie nie pozwalały zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zaaprobować wniosku Sądu I instancji dotyczącego naruszenia przez prawodawcę lokalnego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Rację ma też strona skarżąca, że wspierająca ocenę prawną Sądu I instancji argumentacja tego Sądu odwołująca się do stanowiska orzeczniczego wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie z 22 września 2017 r. II SA/Kr 587/17 nie jest relewantna w okolicznościach tej sprawy, gdyż odnosiła się ona do kwestii łączenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej z zabudową letniskową, która służy do wypoczynku i z tego względu wymaga współistnienia z zabudową o małej intensywności, użytkowaną w sposób niegenerujący różnego rodzaju uciążliwości. II. Drugą usprawiedliwioną podstawę kasacyjną stanowiły zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust 2 RozpPlan. Zarzuty te odnoszą się do oceny Sądu I instancji dotyczącej wytyczenia zaskarżoną uchwałą drogi wewnętrznej na działce nr [...] z naruszeniem, jak przyjął Sąd I instancji, prawa uczestników postepowania kasacyjnego, a skarżących przed Sądem I instancji: M. U., R. N. i Z. N. do prowadzenia działalności gospodarczej na ogrodzonym kompleksie obejmującym działki nr [...],[...],[...] i [...]. Kwestionując wniosek WSA w Krakowie o braku rozważenia przez prawodawcę lokalnego alternatywnego sposobu wytyczenia przedmiotowej drogi wewnętrznej skarżąca kasacyjnie zasadnie podniosła w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, że powyższą kwestię Sąd I instancji w sposób nieuprawniony ocenił jako uchybienie analogiczne do stwierdzonego w stosunku do poprzedniego planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Wiśniowa z 16 czerwca 2008 r., Nr XIV/87/08, skutkujące stwierdzeniem nieważności części tego planu prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie wydanym w sprawie II SA/Kr 1363/16 ze skargi M. U. i Z. N. W tym zakresie po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew temu co uczestnicy postępowania kasacyjnego: M. U., Z. N. i R. N. podnoszą w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z 22 czerwca 2012 r.), nie ma w tej sprawie mowy o zapisach kwestionowanej uchwały identycznych z tymi, które zostały na gruncie poprzednio obowiązującej uchwały w sprawie planu miejscowego uznane za nieważne, jak i o związaniu WSA w Krakowie orzekającym w sprawie II SA/Kr 652/20 oceną prawną wyrażoną w ww. prawomocnym wyroku tego Sądu w sprawie II SA/Kr 1363/16. W ostatnio powołanej sprawie, w wyroku z 16 lutego 2017 r. Sąd ten stwierdził nieważność poprzednio obowiązującej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Lipnik (uchwała z 16 czerwca 2008 r. Nr XIV/87/08) w zakresie części terenu KDW mając na uwadze, że planowana na działce [...] droga wewnętrzna przechodziła przez fragment (narożnik) istniejącego budynku i stwierdzając w związku z tym, że oczywistym jest, iż żaden szlak komunikacyjny nie może przebiegać przez istniejący budynek. Podstawę wyrokowania w sprawie II SA/Kr 1363/16 stanowiło ponadto stwierdzenie przez Sąd, że brak jest dokumentów na okoliczność istnienia szklaku drożnego na działce [...] w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały z 16 czerwca 2008 r. W związku z tym, w ww. wyroku z 16 lutego 2017 r. II SA/Kr 1363/16 wydanym w sprawie ze skargi na ww. uchwałę z 2008 r. Sąd zasugerował rozważenie innego przebiegu drogi wewnętrznej zauważając, że rozdziela ona nieruchomości skarżących M. U. oraz Z. N. stanowiące pewien kompleks, przy czym – jak wcześniej Sąd ustalił w oparciu o oświadczenia złożone przez M. U. na rozprawie – kompleks ten obejmuje działkę nr [...] zabudowaną budynkiem ośrodka rehabilitacyjnego. W niniejszej sprawie, w kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwale z 2020 r. w zakresie, w jakim na działce nr [...] plan miejscowy przewiduje drogę wewnętrzną, skorygowano przebieg tej drogi wytyczając ją obok istniejącego budynku, niemniej jednak nadal przedziela ona nieruchomości ww. uczestników postępowania. Sporna w tej sprawie kwestia dotycząca dopuszczalności wyznaczenia w planie miejscowym drogi wewnętrznej na gruntach prywatnych (tu: nieruchomości obejmującej działkę nr [...], będącą przedmiotem współwłasności wielu podmiotów, w tym ww. uczestników postepowania kasacyjnego) dotyczy zagadnienia wielokrotnie pojawiającego się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do którego przyjmuje się, że ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto) – zob. wyroki NSA z 11 października 2016 r. II OSK 3314/14 oraz z 28 kwietnia 2022 r. II OSK 2677/20. W orzecznictwie słusznie podkreśla się jednak, że potrzeba takiej analizy jest uzależniona od wcześniejszej kwalifikacji przedmiotowego ciągu komunikacyjnego, tj. ocena dotycząca ewentualnego przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego powinna zostać poprzedzona szczegółowymi ustaleniami co do charakteru inwestycji obejmującej przewidziany w planie ciąg komunikacyjny, gdyż w przypadku przeznaczania gruntów osób prywatnych na budowle (obiekty) związane z obsługą komunikacyjną ma znaczenie to, czy jest to inwestycja celu publicznego połączona z możliwością wywłaszczenia, czy jest to inwestycja wymagająca nabycia gruntu w innym (cywilnoprawnym) trybie. Wyjaśnienie tego zagadnienia jest konieczne dla przeprowadzenia oceny postanowień planu miejscowego pod kątem wymogów wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie (por. ocena prawa zawarta w powołanym powyżej wyroku w sprawie II OSK 2677/20). Mieć należy bowiem na względzie, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać stan własności i innych stosunków prawnych na datę jego uchwalania. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że Sąd I instancji rozstrzygając analizowaną kwestię drogi dojazdowej w sposób nieuprawniony pominął istotne okoliczności wynikające z akt sprawy, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd błędnego wniosku dotyczącego naruszenia prawa zapisami części graficznej zaskarżonej uchwały znajdującymi się na arkuszu nr 92 rysunku planu obejmującej teren KDW w części od odcinka, gdzie droga ta przylega do działek skarżących, do końca tej drogi. Tymczasem choćby w odpowiedzi na skargę Gmina Wiśniowa podnosiła, że zgodnie ze stanem ujawnionym w oparcie ewidencji gruntów i budynków działka ewidencyjna nr [...] posiada klaso użytek "dr" – droga i stanowi nieruchomość będącą przedmiotem współwłasności wielu podmiotów, czego dowodzi odpis księgi wieczystej nr [...], a ponadto w Dziale III w/w KW dla dz. [...] zostało wpisane prawo (przeniesienie wpisu) służebności drogowej na działce nr [...] pasem o szerokości 3 m na rzecz każdoczesnych właścicieli pgr. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], co każe przyjąć, że po działce [...] przebiegała i przebiega droga nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale również prawnym - jako służebność drogowa pasem o szerokości 3 m. Odpis księgi wieczystej znajdował się w aktach sprawy, którymi dysponował Sąd I instancji. W pismach procesowych adresowanych do Sądu Gmina akcentowała także, że przeznaczając w planie miejscowym przedmiotową nieruchomość pod drogę wewnętrzną organ planistyczny uwzględnił wnioski złożone do planu przez część współwłaścicieli nieruchomości, aby przedmiotową nieruchomość pozostawić w terenach dróg wewnętrznych KDW. Organ podnosił zarazem, że trudno uznać, że ustalenia spornej części uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego w sposób nieproporcjonalny naruszają prawo własności skarżących, skoro przedmiotowy ciąg komunikacyjny został wytyczony po trakcie istniejącym co najmniej od lat 40tych XX wieku. Jako dowód organ załączył kopię mapy z projektem służebności drogi koniecznej do sprawy I Ns 778/15 prowadzonej przez SR w Myślenicach, w którym biegły w sposób tożsamy z rozstrzygnięciem organu planistycznego wskazał przebieg projektowanej drogi koniecznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tych okolicznościach przyjąć należało, że ograniczenie prawa własności uczestników postępowania w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, gdyż organ planistyczny wyważył interesy prywatne z interesem publicznym. W ocenie NSA, Rada Gminy Wiśniowa, prowadząc drogę wewnętrzną działką drogową będącą przedmiotem współwłasności i obciążoną służebnością drogową działała w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) i nie naruszyła art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Rada Gminy wykazała bowiem, że projektowana droga pozostaje konieczna dla zapewnienia odpowiedniej infrastruktury komunikacyjnej do obsługi działek sąsiadujących z działkami uczestników postępowania, a proponowane rozwiązanie nie ogranicza prawa własności skarżących w sposób nadmierny i nieproporcjonalny, skoro uwzględnia interesy pozostałych współwłaścicieli działek, zaś inny potencjalny sposób wykorzystania działki nr [...] ogranicza jej aktualny status prawny jako przedmiotu współwłasności z ustanowioną służebnością drogową. Przyjęte rozwiązanie uwzględnia potrzeby komunikacyjne, które dotyczą interesów wielu podmiotów, które to interesy zostały zgłoszone organowi planistycznemu w uwagach zgłoszonych w trakcie procedury planistycznej, a ponadto, co kluczowe, także charakter terenu oraz istniejący stan jego zagospodarowania, w tym także przebieg istniejącego szklaku komunikacyjnego. Okoliczności tego rodzaju, co zaistniałe w tej sprawie, jak się przyjmuje w orzecznictwie, nie dają podstaw do stwierdzenia, że uchwała w sprawie planu miejscowego narusza prawo, zaś przyjęcie tego stanowiska skutkuje tym, że badanie możliwości poprowadzenia drogi po innym terenie stanowiłoby badanie okoliczności z zakresu celowości działań samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z 18 marca 2021 r., II OSK 1775/18). Skarga kasacyjnie słusznie zarzuca też brak podstaw do przyjęcia, że analizowane rozwiązanie planistyczne nieproporcjonalnie ogranicza prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez uczestników postępowania, skoro w świetle akt sprawy działalność gospodarczą prowadzą oni na działce przylegającej do działki nr [...], zaś uczestnicy postępowania nie wykazali, czy i w jaki sposób sporne rozwiązanie planistyczne oddziałuje czy ingeruje w sposób prowadzenia przez nich działalności gospodarczej, np. ze względu na rodzaj tej działalności. Okoliczność, że uczestnicy postępowania są właścicielami kilku nieruchomości stanowiących działki wyodrębnione geodezyjnie które przedziela projektowana droga wewnętrzna nie przesądza o nadużyciu władztwa planistycznego, gdyż plan miejscowy musi uwzględniać aktualną w dacie uchwalania planu strukturę własności na danym terenie, a w tym przypadku w tej dacie nieruchomości uczestników postępowania były już rozdzielone nieruchomością stanowiącą działkę drogową i przedmiot współwłasności. Plan miejscowy nie wprowadza w tym zakresie nowych, odmiennych od istniejących w dacie jego uchwalania rozwiązań, zaś przeznaczenie działki nr [...] pod drogę wewnętrzną uzasadnia konieczność zapewnienia w ten sposób dostępu do drogi publicznej dla jej współwłaścicieli, właścicieli okolicznych działek. III. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., podniesiony w łączności z zarzutem naruszenia powyżej analizowanych przepisów prawa materialnego, uzasadniony przez stronę pominięciem przez Sąd okoliczności wynikających z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, to przypomnieć należy, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (np. przyjęcie jakiegoś faktu nie znajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy), nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. oparcie się przez orzekający w sprawie sąd tylko na części akt sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy (wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II GSK 1547/18; z 29 czerwca 2021 r., II OSK 2862/18; 16 lipca 2017 r. II OSK 2277/17). Na gruncie tej sprawy zarzut ten jest usprawiedliwiony, gdyż istotnie przyjęcie przez Sąd I instancji, że działki nr [...],[...],[...] oraz działka drogowa [...] stanowią ogrodzony kompleks infrastruktury działalności gospodarczej O. nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, a w związku z tym nie mogły posłużyć do sformułowania przez Sąd wniosku o ograniczeniu prawa do prowadzenia działalności gospodarczej na tych działkach poprzez wytyczenie drogi wewnętrznej. Tezie tej przeczy zresztą znajdujący się w aktach sprawy odpis postanowienia SR w Myślenicach z 28 października 2014 r. (I Ns 751/13) o ustanowieniu zabezpieczenia poprzez nakazanie M. U. i Z. N. usunięcia nasypu z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – posadowionych na nieruchomości stanowiącej drogę a oznaczonej jako działka nr [...] w Lipniku, a także bramy posadowionej na nieruchomościach oznaczonych jako dz. [...] oraz dz. [...]. Pozostaje ona niezgodna także z wyjaśnieniami pełnomocnika uczestników postępowania (pismo z dnia 16 listopada 2020 r., k. 237 akt sądowych), z których wynika, że siedziba wykonywania działalności gospodarczej mieści się na działce nr [...], zaś miejscem wykonywania działalności jest działka nr [...]. Z akt sprawy wynika zaś, że obie te działki sąsiadują ze sobą i przylegają z tej samej strony do działki drogowej nr [...], a więc nie dzielą nieruchomości uczestników postępowania, na których prowadzona jest działalność gospodarcza. Okoliczność, że sporny szlak komunikacyjny przedziela te działki, na których wykonywana jest działalność gospodarcza od innych działek stanowiących własność uczestników nie daje jednakże podstaw do postawienia Gminie zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego, gdyż – o czym było mowa na wstępie - ingerencja w sferę prywatnych interesów właścicieli dokonana przez gminę powinna uwzględniać zasadę proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej (a nie jakiejkolwiek) ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, przy czym ograniczenia z konstytucyjnych praw i wolności (tu: prawa własności) mogą być ustanawiane m.in. tylko wtedy, gdy są konieczne dla wolności i praw innych osób. Taki zaś przypadek miał miejsce w tej sprawie – z uwagi na zagwarantowanie prawa własności innych współwłaścicieli działki nr [...], ingerencję w prawo własności uczestników postępowania nie można uznać za nieproporcjonalną. W konsekwencji powyższego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. również należało uznać za trafny. IV. Kolejną usprawiedliwioną podstawę kasacyjną stanowi zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 143 oraz kolejnymi wskazanymi przez WSA jako "§ od 82 do 97" rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (ZTP). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wskazuje, że podziela stanowisko przyjmowane w aktualnym orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym zasady techniki prawodawczej określone w ww. rozporządzeniu Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r., wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o Radzie Ministrów, nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały planistycznej (wyroki NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 346/07 oraz z 16 lipca 2019 r. II OSK 2277/17), uznając, że zasady zawarte w przywołanym akcie normatywnym mają charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym i o zakresie jego treści przesądzają przede wszystkim przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że krąg adresatów bezpośrednio związanych ZTP, zważywszy na miejsce (rozdział 3 ustawy o Radzie Ministrów "Organy wewnętrzne Rady Ministrów") i treść ustawowego upoważnienia, należałoby, zgodnie z wyrokiem TK z 12 grudnia 2006 r. P15/05 (OTK-A 2006, nr 11, poz. 171) ograniczyć do "rządowego prawodawcy" (T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z Zasadami techniki prawodawczej [w:] Legislacja administracyjna, Teoria Orzecznictwo, Praktyka pod red. M. Stahl i Z. Duniewskiej, s. 45). W związku z powyższym stanowisko Sądu I instancji o istotnym naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na naruszenie zaskarżoną uchwałą zasad określonych ZTP, uznać należało za nieprawidłowe. Pod pojęciem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć zawartość aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), a więc zawarte w nim ustalenia, a także przestrzeganie standardów dokumentacji planistycznej (wyroki NSA z: 16 lipca 2019 r. II OSK 2277/17; 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, 11 września 2008 r., II OSK 215/08) określonych w wydanym na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) – obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r.. poz. 2404). V. Nie stanowią jednakże usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a., które strona skarżąca podniosła w łączności z zarzutem naruszenia powyżej analizowanych przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 141 § 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Trudno dopatrzeć się racji, które stały za sformułowaniem tego zarzutu, skoro skarżąca kasacyjnie Gmina nie kwestionuje terminowości sporządzenia uzasadnienia wyroku połączonego ze wskazaniem, że tego rodzaju ewentualne uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest trafny. Przepis ten może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie sformułował oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może natomiast zwalczać stanowiska Sądu I instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. VI. Nietrafny okazał się ponadto zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (NSA przyjął, że skarżący kasacyjnie w ślad za Sądem I instancji omyłkowo wskazał w podstawie kasacyjnej nieistniejący w ustawie u.p.z.p. art. 15 ust. 1 pkt 10 zamiast art. 15 ust. 2 pkt 10) - poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, iż organ nie zapewnił dostępu do dróg publicznych dla terenów 10MN, 21MN, 26 MN i 27MN. Bezspornie słuszne pozostaje przyjęcie przez Sąd I instancji, że jeżeli w planie miejscowym wyznacza się działki przeznaczone pod zabudowę, konieczne jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej (bezpośrednio czy też przez drogę wewnętrzną). W świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 9 Rozp.Plan., plan miejscowy powinien zawierać linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega m.in. na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Odpowiada tym wymogom zapis planu, w świetle którego każda nowo wydzielana działka budowlana musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 11 ust. 4 zaskarżonej uchwały). Aczkolwiek § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały dopuszcza realizację dróg wewnętrznych nie wskazanych na rysunku planu, to jednakże Sąd I instancji trafnie stwierdził, że żaden z zapisów uchwały nie określa, na jakiej zasadzie miałoby nastąpić połączenie przywołanych wyżej terenów z drogami publicznymi i zaakcentował znaczną odległość ww. jednostek terenowych od wyznaczonych dróg publicznych. W skardze kasacyjnej strona powołuje się na zapisy § 4 zaskarżonej uchwały, w których zdefiniowano dojazdy wewnętrzne, przez które należy rozumieć istniejące i projektowane dojazdy i dojścia, np. służebności przejazdu, niewydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, lecz niezbędne dla zapewnienia prawidłowej obsługi działek. Zauważyć jednak trzeba, że przepis § 11 ust. 4 planu odwołuje się do dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych, w związku czym zapewnienie takiego dostępu przez wykreowane i zdefiniowane przez prawodawcę lokalnego "dojazdy wewnętrzne" nie jest tożsame z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dodatkowo NSA zauważa, że przyjęty w zaskarżonej uchwale sposób lokalizacji systemu komunikacji na ww. terenach poprzez dopuszczenie realizacji dróg wewnętrznych nie wskazanych na rysunku planu (§ 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały) sprawia, że zaskarżona uchwała nie zawiera odpowiednich powiązań pomiędzy jej częściami tekstową a graficzną, co narusza wymóg z § 8 ust. 2 RozpPlan. Taka dowolność w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego nie realizuje podstawowych zasad planowania przestrzennego, tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Powoduje bowiem w tym zakresie stan niepożądanej niepewności prawnej co do sposobu przeznaczenia gruntów w planie miejscowym. Plan miejscowy powinien zaś wskazywać konkretną lokalizację dróg publicznych, stąd przewidzenie w planie możliwości realizacji innych dróg wewnętrznych niż konkretnie w nim wyznaczonych w orzecznictwie traktuje się jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu, przyjmując, że plan miejscowy albo powinien w tym zakresie ustalić konkretną lokalizację dróg i ich parametry, w tym dróg wewnętrznych, albo pozostawić tą problematykę do rozwiązania na etapie stosowania art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan miejscowy musi zawierać rozwiązania konkretne, ponieważ jako prawo miejscowe musi dawać pewność co do zawartych w nim regulacji prawnych (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. II OSK 1618/15). VII. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna Gminy Wiśniowa zasługiwała – we wskazanym powyżej zakresie - na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ponownie oceniając legalność kwestionowanego aktu nadzoru zobowiązany będzie z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny prawnej NSA ocenić, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości czy jedynie w części, uwzględniając, że NSA stwierdził niezasadność jedynie części przyczyn, które legły u podstawy rozstrzygnięcia Sądu I instancji o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, zaś skargami wniesionymi do Sądu I instancji zaskarżono uchwałę Nr XV/129/20 jedynie w określonych jej częściach. Sąd I instancji oceni w związku z tym, czy w związku z oceną prawną wyrażoną niniejszym wyrokiem, w dalszym ciągu istnieją wystarczające podstawy prawne do stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.