II OSK 1982/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 388/21 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 11 września 2018 r., nr LIV/663/2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – obszar "B" oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 388/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 11 września 2018 r., nr LIV/663/2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – obszar "B", stwierdził nieważność § 7 ust. 3 pkt 9 oraz § 7 ust. 12 pkt 14 uchwały (pkt 1) i w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. w zakresie pkt 2 orzeczenia. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej w sytuacji, gdy powyższe regulacje prawne nie dają podstaw do łączenia w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rzeczonych dwóch typów zagospodarowania. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o: 1. uchylenie w skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonej części oraz uwzględnienie skargi Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lutego 2021 r., poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części, tj.: - w zakresie części tekstowej § 9; - w zakresie części graficznej 1-3MN; ewentualnie: 2. uchylenie skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 3. zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Istota postawionego zarzutu sprowadza się do oceny trafności ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji co do zgodności ustaleń § 9 zaskarżonej uchwały i odpowiadającej im części graficznej planu miejscowego dotyczącej terenów określonych symbolami 1-3MN z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI. Według § 9 zaskarżonej uchwały, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-3 MN) jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością wydzielenia lokalu usługowego (zgodnie z przepisami odrębnymi) oraz zabudowę zagrodową z możliwością wydzielenia lokalu usługowego. Skarżący zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej zarzuca, że ustalenia te pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania) w zw. § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI (które stanowią odpowiednio, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów oraz że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia). Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, wyżej przywołane przepisy nie ustanawiają bezwzględnego zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu oraz ustalania dla danego terenu funkcji mieszanej. Możliwość dokonywania takich ustaleń jest obwarowana wymogiem, by różne (alternatywne) funkcje nie były ze sobą sprzeczne, a co za tym idzie nie wykluczały się (por.: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012, sygn. akt II OSK 2551/11; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2490/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2488/12; wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1649/16; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2209/19; wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 818/21; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1752/21). Spełnienie tego wymogu jest uzależnione od prawnych uwarunkowań dotyczących danej funkcji oraz okoliczności faktycznych. Możliwość realizacji na tym samym terenie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej w gminach wiejskich, gdzie dominują grunty rolne, na których jest dopuszczalna zabudowa zagrodowa obejmująca budynki i urządzenia służące produkcji rolnej, ze względu na uwarunkowania prawne wynikające z objęcia ich ochroną gruntów rolnych, nie mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Poza tym przeznaczenie takich terenów pod zabudowę jednorodzinną (po uzyskaniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze) i zagrodową, w ramach której jest prowadzona intensywna produkcja rolna (hodowlana), a której towarzyszą immisje, w tym immisje zapachowe (zwane uciążliwościami odorowymi), staje się źródłem konfliktów społecznych. W tych przypadkach należy wykluczyć dopuszczalność przeznaczenia terenu równocześnie pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną, które z uwagi na wskazane powody, nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast odmiennie trzeba oceniać możliwość łączenia obu wymienionych wyżej rodzajów zabudowy na terenach położonych w granicach gmin miejskich, czy na terenach pełniących funkcję przedmieść z rozwijającą się zabudową mieszkaniową, gdzie zabudowa zagrodowa, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wynika z uwarunkowań historycznych. Dlatego też należy podzielić ocenę, jakiej dokonał Sąd I instancji przeprowadzający kontrolę zaskarżonej uchwały, że w realiach sprawy rozdzielenie w planie miejscowym terenów zabudowy mieszkaniowej i istniejącej zabudowy zagrodowej byłoby praktycznie niemożliwe, ale przede wszystkim niecelowe. Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – jest prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.