III OSK 5118/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 731/20 w sprawie ze skargi B. Z. i A. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 listopada 2019 r. nr 115/2019 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., II SA/Wa 731/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Z. i A. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 5 listopada 2019 r., nr 115/2019, w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 5 listopada 2019 r., nr 115/2019, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej k.p.a.), art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161; dalej "ustawa o Policji"), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170; dalej "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z 12 czerwca 2019 r., nr 10/2019, nakazującą B. Z., A. Z., A. Z., M. Z. i A. P. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W.. Z ustaleń organu wynika, że na podstawie przydziału kwatery stałej - mieszkania służbowego z 3 lipca 1974 r. KSMO w W., lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. otrzymał W. G. – emeryt Milicji Obywatelskiej do wspólnego zamieszkiwania wraz z córkami: A. G. (obecnie P.) i B. G. (obecnie Z.). W. G. zmarł 4 listopada 1984 r. W przedmiotowym lokalu obecnie zamieszkują, są zameldowane lub ujęte w decyzji o przydziale lokalu następujące osoby: B. Z., A. Z., A. Z., M. Z. i A. P.. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że lokal mieszkalny zajmowany obecnie przez skarżących pozostawał 4 lipca 1974 r. (przydział lokalu W. G.) w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych, jako mieszkanie funkcyjne dla funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej, co było zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem. Zajmowany lokal mieszkalny należy do zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, i tym samym pozostaje obecnie w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610), przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Komendant Główny Policji za bezsporny uznał fakt zajmowania tego lokalu mieszkalnego przez osoby, które nie posiadają do niego żadnego tytułu prawnego. Lokal ten nie został przydzielony skarżącym w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, jak również nie posiadają oni prawa do tego lokalu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288; dalej "ustawa zaopatrzeniowa"). Wskazał, że B. Z. korzystała z tego lokalu w sposób pochodny na mocy art. 89 ustawy o Policji. Wyszczególnienie w decyzji o przydziale lokalu członków rodziny policjanta nie daje im samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ponieważ uprawnienie to ma charakter pochodny i jest związane z prawem do lokalu, które posiada policjant. Czym innym jest bowiem uprawnienie do lokalu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a czym innym uwzględnienie danej osoby przy przydziale lokalu na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o Policji. Organ stwierdził, że przedmiotowy lokal nigdy nie został przydzielony B. Z. i członkom jej rodziny, a jej prawo miało charakter pochodny, gdyż wynikało z uprawnienia ojca. W stosunku do dzieci funkcjonariusza nie została wydana indywidualna decyzja o przydziale lokalu. Osoby te były ujęte przy przydziale, jako członkowie rodziny funkcjonariusza. Nabyły zatem prawa do lokalu z tytułu uprawnienia przysługującego ich ojcu. Poza sporem pozostaje również, że skarżąca oraz inne osoby wymienione w decyzji nie są osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, czy też po zmarłym emerycie czy renciście policyjnym. W ocenie organu nie znajduje również uzasadnienia wywodzenie przez skarżących tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego z pisma z 6 stycznia 1987 r. Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów SUSW. Zgodnie z tym pismem ówczesny organ Policji wyraził jedynie zgodę na dalsze zamieszkiwanie B. Z. wraz z rodziną w lokalu, a nie potwierdził jej tytułu prawnego do mieszkania. Jako dziecko funkcjonariusza posiadała ona prawo zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, ale nie posiadała i nadal nie posiada samodzielnego prawa do lokalu z zasobów resortu spraw wewnętrznych i administracji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania, wynikające z innych regulacji prawnych, rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy zaopatrzeniowej mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Sąd ten zauważył, że art. 90 ustawy o Policji stanowi, że: "na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Jak wyraził Sąd Najwyższy w tezie wyroku z 20 czerwca 2001 r., CKN 683/00 (LEX nr 7[...]01), lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem związana z prawem organu Policji do decydowania kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Status zajmowanego przez skarżącą lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c., bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2012 r., I OSK 1122/10; z 30 stycznia 2013 r., I OSK 220/12 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem tego sądu tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego, może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Na podstawie art. 29 ustawy zaopatrzeniowej tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą uzyskać emeryci i renciści policyjni. Przepis ten przewiduje także możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego, może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. W rozpoznanej sprawie jest okolicznością niesporną, że B. Z. nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Oznacza to, że nie posiada tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie może tego tytułu prawnego uzyskać. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Sąd odniósł się do zarzutu skargi niedopuszczenia i nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentu urzędowego z pisma Komendanta Stołecznego Policji z 15 maja 2003 r. na okoliczność, iż organ I instancji w tożsamym stanie faktycznym zastosował odmienne, korzystne dla strony kryteria. Stwierdził, że w każdej sprawie organ administracyjny czyni własne ustalenia i co do zasady nie jest związany ustaleniami z innej sprawy. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w skardze oraz uznając, że organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszyły przepisów postępowania, a także dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2299; dalej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie kosztów postępowania. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 1,11 i art. 80 k.p.a. w zw. z art.76 § 1 k.p.a. samodzielnie, a także art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 76 § 1 w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, art. 90 ustawy o Policji i art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że organ odwoławczy oraz organ I instancji nie naruszyły wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej, mimo że: - orzekające w sprawie organy odstąpiły od ustalenia, że czynność akt z zakresu administracji publicznej wyrażony (-a) w postaci pisma z 6 stycznia 1987 r. (dokumentu urzędowego) jest ważnym tytułem prawnym skarżącej do bezterminowego zajmowania lokalu i stanowiła/stanowił skuteczne zrzeczenie się przez organ wykonywania uprawnień dysponenckich (skutecznego wyłączenia lokalu z dyspozycji organu – Komendanta Stołecznego Policji) w stosunku do lokalu przez 30 lat i jest w dalszym ciągu wiążąca dla organu, - orzekające w sprawie organy odstąpiły od ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których doszło do niedopełnienia przez organ obowiązku przekazania lokalu do zasobu właściwej miejscowo dzielnicy m.st. Warszawy wobec długotrwałego (trwającego 30 lat), pełnego uznania tytułu prawnego odwołujących się do lokalu, a w to miejsce błędnie uznały, iż skarżąca takiego tytułu nie posiada, mimo że zarówno organ I, jak i II instancji, były i są związane wydanym aktem /podjętą czynnością 6 stycznia 1987 r., - orzekające w sprawie organy odstąpiły od ustalenia, że skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowania lokalu w oparciu o akt/czynność z zakresu administracji publicznej pozostającą w mocy od przeszło 30 lat, a wskazany tytuł prawny ma charakter samodzielny, a nie pochodny (w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji), a w tej sytuacji organ i i II instancji winien wziąć pod uwagę słuszny interes stron, który wyklucza zastosowanie art. 95 ust. 3 pkt 3 tejże ustawy, - organ I instancji całkowicie pominął okoliczność (a organ odwoławczy uznał takie pominięcie za prawidłowe), że organy Policji nieprzerwanie przez 30 lat (w istocie do momentu wszczęcia postępowania) uznawały istniejący tytuł prawny skarżącej do lokalu i nie podejmowały żadnych czynności eksmisyjnych wobec skarżącej i osób z nią zamieszkujących, uzasadnionych istnieniem potrzeb lokalowych dla pełniących służbę funkcjonariuszy Policji, - organ odwoławczy bezzasadnie przyjął jako prawidłowe odstąpienia przez KSP (organ I instancji) od przedstawienia jakichkolwiek dowodów na okoliczność podejmowania działań eksmisyjnych wobec skarżących (czyli przez rzekomego dysponenta lokalu) przez 30 lat zamieszkiwania skarżącej i innych osób w lokalu (organ I instancji uznał wniosek pełnomocnika skarżących o przedstawienie takich dowodów za "figurę retoryczną" bez jakiegokolwiek uzasadnienia i odwołania się do materiału dowodowego), mimo że tego rodzaju działania mogłyby pośrednio świadczyć, że lokal jest niezbędny dla funkcjonariuszy Policji i pozostaje w dalszym ciągu w dyspozycji organu podległego ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a dyspozycja ta miała charakter nieprzerwany i nigdy nie ustała. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że organ odwoławczy oraz organ I instancji nie naruszyły wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej, mimo że orzekające w sprawie organy nie ustaliły w sposób pewny i jednoznaczny właściwego kręgu innych, poza skarżącą i jej mężem, osób zamieszkałych w lokalu, a także, niezależnie od powyższego, w ogóle nie ustaliły, czy tytuł prawny przyznany skarżącym obejmuje także te inne osoby, a w konsekwencji wydały i utrzymały w mocy negatywną, dolegliwą również dla tych innych osób decyzję kształtującą ich sytuacje prawną (o charakterze windykacyjnym i eksmisyjnym) w całkowitym oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego, którego należyte ustalenie prowadziłoby do umorzenia postępowania. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, oraz art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7a k.p.a. samodzielnie, a także art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że organ odwoławczy oraz organ I instancji nie naruszyły wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej, mimo że: - orzekające w sprawie organy w sposób całkowicie nieuzasadniony odebrały skarżącej uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu, w sytuacji gdy przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie wyłącza takiej jego wykładni (nie zawiera wyłączenia choćby zbliżonego do przypadku przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stosowanego w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów), która do pojęcia "tytuł prawny" zalicza prawo do zamieszkiwania w lokalu uzyskane przez czynność/akt władczy organu, - orzekające w sprawie organy (organ I instancji i następnie organ II instancji w kontroli odwoławczej) odstąpiły od umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (ze względu na posiadanie ważnego tytułu prawnego do lokalu skarżącej), a tym samym doszło do błędnego, negatywnego rozpatrzenie wniosku skarżącej i jej męża z 13 kwietnia 2018 r. o umorzenie postępowania przez Komendanta Stołecznego Policji i błędnego uznania prawidłowości takiego działania przez Komendanta Głównego Policji. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że organ odwoławczy oraz organ I instancji nie naruszyły wskazanego powyżej przepisów procedury administracyjnej i jednocześnie podstawowej i kluczowej zasady postępowania administracyjnego, mimo że orzekające w sprawie organy dopuściły się rażącego naruszenie zasady praworządności w aspekcie równości wobec prawa i odebrały skarżącej ważny i wiążący te organy tytuł/prawo do zamieszkiwania w lokalu tylko dlatego, że organ I instancji (i jego poprzednik prawny), w ciągu 30 lat nie dopełniły obowiązku przekazania lokalu do zasobu gminy, w sytuacji gdy ten sam organ (ten sam jego poprzednik prawny) wobec innej osoby - B. B. (również córki funkcjonariusza Policji - tak jak skarżąca B. Z.) nie tylko wyraził zgodę na dalsze jej zamieszkanie (zrzekł się prawa do dyspozycji lokalem), ale w oparciu o przepis art. 7 k.p.a. przekazał lokal do zasobu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. 5. art 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że organ odwoławczy nie naruszył tego przepisu, mimo że organ ten nie mając podstaw prawnych i faktycznych do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji bezzasadnie, przy pełnej zasadności zarzutów odwołania skarżących od decyzji Komendanta Stołecznego Policji z 12 czerwca 2019 r., nr 10/2019, utrzymał w mocy decyzji organu I instancji. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP samodzielnie, a także w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., w związku z art. 90 ustawy o Policji oraz w związku z art. 136 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że organ odwoławczy oraz organ I instancji nie naruszyły wskazanych powyżej przepisów Konstytucji RP (w ich aspekcie procesowym) i procedury administracyjnej, mimo że organy te w stanie faktycznym i prawnym sprawy wydały decyzje bezprawne, niesprawiedliwie i sprzeczne aksjologicznie z podstawowymi zasadami Konstytucji i postępowania administracyjnego decyzje z uwagi na: - naruszenie zasady ochrony praw nabytych, która w przypadku skarżącej polegała na nabyciu bezterminowego prawa do lokalu w oparciu o własne, władcze, działanie (akt/czynność) organu I instancji (jego poprzednika prawnego) wiążącego zarówno ten organ, jak też organ odwoławczy, - pominięcie skutku prawnego tego władczego działania w postaci przyznania skarżącej bezterminowego tytułu prawnego do lokalu i jednocześnie zwolnienia tego lokalu z dyspozycji organu podległego ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji, - niedopełnienie formalnego obowiązku przekazania zwolnionego z dyspozycji lokalu do zasobu lokalowego m.st. Warszawy (właściwej miejscowo dzielnicy) i przerzucenie na strony (w tym skarżąca) konsekwencji niedopełnienia tego obowiązku poprzez następcze (po 30 latach) zakwestionowanie wiążącego tak skarżących, jak i organy Policji bezterminowego tytułu prawnego do lokalu, - pominięcie przez organ odwoławczy (brak zajęcia jakiegokolwiek stanowiska w uzasadnieniu decyzji przez ten organ) istotnego dla rozpatrzenia sprawy wniosku dowodowego skarżących, zamieszczonego w odwołaniu, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci pisma Komendanta Stołecznego Policji z 15 maja 2003 r., nr WN-3906/KP/2003 (załączonego do odwołania w kopii) na okoliczność, iż organ I instancji w tożsamym stanie faktycznym zastosował odmienne, korzystne dla strony kryteria i dopełnił, po przyznaniu tytułu prawnego do lokalu osobie - również nie funkcjonariuszowi - formalnego obowiązku przekazania lokalu do zasobu właściwej gminy, w sytuacji gdy przyjęcie tego wniosku wykazałoby oczywiste naruszenie przez organ I instancji, a następnie II instancji, zasady praworządności i równości wobec prawa wobec skarżącej. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. w zw. z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że organ odwoławczy oraz organ I instancji nie naruszyły ww. przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mimo że organy te dopuściły się błędnej wykładni, a w dalszej konsekwencji niewłaściwego zastosowania tego przepisu w sprawie, które polegało na przyjęciu, że skarżąca zajmuje lokal bez tytułu prawnego, podczas gdy skarżąca ma bezterminowy tytuł prawny do lokalu w oparciu o akt/czynność z zakresu administracji publicznej wydany/podjętą przez Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych 6 stycznia 1987 r., nr Kb-934/86, tj. akt/czynność, która/-y został/-a wydany/-a przez dysponenta lokalu i jednocześnie organ administracji publicznej, a zatem akt/czynność o charakterze władczym kształtującym sytuację prawną skarżącej (przyznający jej bezterminowe uprawnienie do zajmowania lokalu) i będący jednym z wiązki uprawnień posiadanych przez organ w ramach (publicznoprawnej) kompetencji (szerszego uprawnienia) do dysponowania lokalem. 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że organ odwoławczy oraz organ I instancji nie naruszyły ww. przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mimo że organy te dopuściły się błędnej wykładni, a w dalszej konsekwencji niewłaściwego zastosowania w sprawie ww. przepisu prawa materialnego, które polegało na błędnym przyjęciu, że akt/czynność z 6 stycznia 1987, którą przyznano skarżącej bezterminowe prawo do zajmowania lokalu (bezterminowy tytuł prawny do lokalu) ma charakter cywilnoprawny wyłączony ww. ustawą o ochronie praw lokatorów (organ działał w ramach stosunków cywilnoprawnych, w ramach dominium), podczas gdy w przypadku skarżącej organ, jako dysponent lokalu, działał w ramach uprawnienia publicznoprawnego (w ramach stosunków władczych - administracyjnoprawnych, w ramach imperium - kompetencji publicznoprawnej do dysponowania lokalem), a tym samym przepis art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów nie miał do skarżącej w ogóle zastosowania. 9. art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. art. 90 ustawy o Policji poprzez odstąpienie przez sąd I instancji od zbadania w pełnym zakresie zaskarżonej decyzji w świetle wykładni pojęcia "dyspozycja", która zawiera w sobie nie tylko "prawo do decydowania kto jest uprawniony do zamieszkiwania w lokalu lub nie", ale również prawo zrzeczenia się tej dyspozycji poprzez przekazanie lokalu niefunkcjonariuszowi, które to prawo wynika i mieści się właśnie w "dyspozycji" lokalu (treści art. 90 ustawy o Policji) i jest stosowane przez organy Policji, co sąd na gruncie niniejszej sprawy wiedział bezspornie w oparciu o akta sprawy (pisma Komendanta Stołecznego Policji z 15 maja 2003 r., nr WN-3906/KP/2003 dotyczące przyznania prawa do lokalu dla Pani B. B.), a co pominął uchylając się tym samym od całościowego zbadania zaskarżonej decyzji. 10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 90 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie skargi, którego to nieuwzględnienia podstawą było błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że organ odwoławczy oraz organ I instancji nie naruszyły ww. przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mimo że organy te dopuściły niewłaściwego zastosowania w sprawie ww. przepisu, które polegało na przyjęciu, że lokal zajmowany przez skarżących w dalszym ciągu znajduje się w dyspozycji organu I instancji i organ może wydać decyzję o jego opróżnieniu, w sytuacji gdy lokal ten został skutecznie wyłączony z tej dyspozycji przeszło 30 lat temu na mocy aktu/czynności, która została wydana przez dysponenta lokalu 6 stycznia 1987 r., a niedopełnienie przez organ formalnego przekazania lokalu do zasobu właściwej dzielnicy m.st. Warszawy nie jest przesłanką do jego ponownego włączenia do tego zasobu po upływie 30 lat z uwagi na wiążący, bezterminowy tytuł prawny do lokalu przyznany skarżącym w 1987 r. i utratę kompetencji do dysponowania nim. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili również naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 90 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd I instancji, że przepis ten w zakresie użytego pojęcia "dyspozycyjność" wiąże się wyłącznie z "prawem organu Policji do decydowania kto jest uprawniony do zamieszkiwania w lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji", podczas gdy pod pojęciem "dyspozycyjność" należy rozumieć całą wiązkę uprawnień organu- dysponenta lokalem, w tym jedno z tych uprawnień w postaci zrzeczenia się dyspozycji lokalu przez ten organ (jego dotychczasowego dysponenta) poprzez przyznanie prawa do jego zajmowania niefunkcjonariuszowi, a prawidłowość kierunku takiej wykładni potwierdza również stosowanie tego przepisu przez organy Policji (przykład Pani B. B.). 2. art. 90 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu szerszego znaczenia pojęcia "dyspozycyjność", o którym mowa w zarzucie powyżej, która, w dalszej konsekwencji, doprowadziła do jego niewłaściwego (niepełnego) zastosowania, tzn. odstąpieniu i uchyleniu się przez sąd i instancji od kwalifikacji aktu organu Policji z 6 stycznia 1987 r., skierowanego do skarżącej, jako uprawnienia w ramach dysponowania lokalem z art. 90 ustawy o Policji oraz odstąpienia i uchylenia się przez ten sąd od uznania stosowania takich aktów, w ramach powyższego uprawnienie publicznoprawnego wobec innych osób, w tożsamych stanach faktycznych (przykład Pani B. B.). 3. art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów i art. 691 § 1 k.c. przez ich niewłaściwie zastosowanie do sytuacji prawnej skarżącej, tj. jest uznanie, że organ Policji nie mógł stosować ww. przepisów prawa cywilnego do skarżącej z uwagi na wyraźne wyłączenie zawarte w tymże art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, w sytuacji gdy przepisy te nie mogły w ogóle być stosowane do skarżącej, ponieważ nie zawarła ona żadnych umów cywilnoprawnych (w tym umowy najmu lokalu mieszkalnego), a swoje prawo do lokalu uzyskała na podstawie aktu władczego organu Policji w ramach kompetencji do dysponowanie lokalem, w tym zrzeczenia się takiego dysponowania, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tym przypadku natomiast ocena zarzutów "procesowych" jest możliwa dopiero po dokonaniu wykładni norm materialnych i ocenie ich zastosowania w tej sprawie. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuprawnione. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi podstawę do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania lokalu, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. Nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2020 r. I OSK 653/20 oraz z 22 kwietnia 2016 r. I OSK 2887/14). Do rozstrzygnięcia pozostawały zatem dwie kwestie: czy skarżąca kasacyjnie zajmuje lokal pozostający w dyspozycji Policji (przydzielony ojcu jako funkcjonariuszowi MO w 1974 r.) i czy nie mając prawa do renty rodzinnej po ojcu skarżąca zajmuje go bez tytułu prawnego (w rozumieniu art. 90 i art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji). W sprawie bezsporne jest, iż lokal zajmowany aktualnie przez skarżących został przydzielony 3 lipca 1974 r. W. G. spośród lokali pozostających w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych, jako funkcjonariuszowi MO. Prawo do wspólnego zamieszkiwania posiadały również jego córki, w tym skarżąca B. Z.. W. G. zmarł 4 listopada 1984 r. Zwykłym pismem Naczelnik Wydziału Inwestycji i Remontów SUSW z 6 stycznia 1987 r. udzielił zgody na dalsze zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu przez B. Z. wraz z rodziną. Niesporne jest także, iż żaden ze skarżących nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu MO. Przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie wiążąc owej dyspozycji z konkretną jednostką. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawa publicznego, różnym od własności, posiadania, czy innego stanu władania. Jest oderwane zwłaszcza od cywilistycznej kategorii prawnej własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, którymi nie są właścicielami. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2001 r., I CKN 683/00, w którym SN wskazał, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi, a to oznacza, że dysponowanie lokalem związane jest z prawem organu Policji do decydowania o jego przydziale bądź opróżnieniu. Przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2008 r., K 7/07, w wyniku którego ustawodawca dokonał zmiany art. 90 ustawy o Policji (z dniem 5 sierpnia 2009 r.), ówczesne brzmienie ust. 1 tego przepisu było następujące: "Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.". We wspomnianym wyroku TK art. 90 ustawy o Policji w poprzednim brzmieniu został zakwestionowany w zakresie, w jakim odnosił się do dalszego bezterminowego dysponowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną. Nie ma więc powodu, aby przy zmienionej, obecnej treści art. 90 ustawy o Policji – przy niedookreślonym ustawowo znaczeniu pojęcia lokalu będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów – nie uznawać, że lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji, jeśli w przeszłości został przydzielony funkcjonariuszowi Policji (Milicji Obywatelskiej) oraz stanowi własność gminy, która respektuje taki stan rzeczy. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego związanego z przepisami dotyczącymi przyznawania i opróżniania mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wynika, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W konsekwencji - nie istnieje możliwość stosowania przepisów tej ostatniej ustawy, jak również przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczących wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego, czy też przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego w zakresie eksmisji z tych lokali. Rozstrzyganie spraw związanych z opróżnianiem lokali mieszkalnych, powstających w relacji między dysponentem lokalu a zajmującym ten lokal policjantem, byłym policjantem, członkami jego rodziny lub jakąkolwiek inną osobą zajmującą ten lokal, w tym także bez tytułu prawnego, w sytuacjach wskazanych w art. 95 ust. 2 lub 3 ustawy o Policji, następuje w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu Policji, od której służy zainteresowanemu odwołanie w toku postępowania administracyjnego, a następnie skarga do sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA z: 23 listopada 2010 r. I OSK 837/10, 17 stycznia 2014 r. I OSK 122/13; oraz wyrok WSA z 15 lutego 2011 r. II SA/Wa 1644/09; a także wyrok WSA z 22 czerwca 2016 r. IV SA/Gl 700/15; zob. też wyrok TK z 15 listopada 2017 r., SK 29/16, OTK-A 2017, nr 75). W konsekwencji pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale. Za taki tytuł nie może być więc uznana zgoda wyrażona zwykłym pismem przez Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów SUSW z 6 stycznia 1987 r. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Status zajmowanego przez skarżącą lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do zamieszkiwania w lokalu, zależne od tytułu prawnego funkcjonariusza. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca B. Z. nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Nie mogła zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu po swoim ojcu. Tym bardziej żadnych podstaw do uzyskania tytułu prawnego nie posiadają pozostali członkowie rodziny B. Z.. Tego tytułu nie mogli uzyskać także w oparciu o art. 691 k.c. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. W tych okolicznościach za nieusprawiedliwione należy uznać także zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), bowiem żadne dodatkowe ustalenia faktyczne, na które wskazuje skarga kasacyjna, nie były konieczne do rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.