I SO/Wa 22/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku W. G., H. W., M. C. i J. W. o wymierzenie grzywny spółce [...] w W. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: 1. wymierzyć spółce [...] w W. grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; 2. zasądzić od spółki [...] w W. na rzecz wnioskodawców W. G., H. W., M. C. i J. W. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. G., H. W., M. C. i J. W. (dalej jako "wnioskodawcy") pismem z 7 października 2024 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", spółce [...] S.A. w likwidacji w Warszawie (dalej jako "organ" lub "spółka") grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wnioskodawcy wskazali, że w dniu 22 sierpnia 2024 r. złożyli do Sądu, za pośrednictwem organu, skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie waloryzacji i wypłaty odszkodowania na ich rzecz. W odpowiedzi na tę skargę organ pismem z 26 września 2024 r. poinformował wnioskodawców, że nie podejmie działań w ww. przedmiocie i jednocześnie zwrócił im wniesioną skargę. Wnioskodawcy wobec tego wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., jak i z uwagi na okoliczność, że wobec zwrócenia im przez organ wniesionej skargi nie jest już możliwe wykonanie przez organ obowiązku przekazania tej skargi do Sądu, wnieśli o rozpoznanie skargi z 22 sierpnia 2024 r., załączonej do wniosku, w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. Sąd pismem z 25 października 2024 r., w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 października 2024 r., wezwał organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek oraz nadesłania jej wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie i wyjaśnił, że Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z 19 września 1967 r. ustaliło odszkodowanie za grunt, dom i obiekty gospodarcze położone w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" i zobowiązało Komitet ds. Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" w Warszawie, któremu ta nieruchomość została przekazana pod inwestycję, do wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli. W 2009 r. spadkobiercy byłych właścicieli wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o waloryzację ww. odszkodowania, powołując się na art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania." Prezydent m.st. Warszawy uznając, że czym innym jest organ właściwy w przedmiocie wydania decyzji o odszkodowaniu i organ właściwy do wydania decyzji waloryzacyjnej, którym staje się podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, wniosek o waloryzację przekazał do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, jako podmiotu będącego następcą prawnym, tzw. Radiokomitetu w zakresie administracji państwowej. Powyższy spór kompetencyjny między Krajową Radą Radiofonii i Telewizji oraz Prezydentem m.st. Warszawy był przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu postanowienia z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OW 223/19, wskazał, że obowiązek wypłaty odszkodowania określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 19 września 1967 r. przeszedł na spółki, o których mowa w art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, bowiem w myśl art. 68 ust. 1 tej ustawy na spółki te przechodzą z mocy ustawy uprawnienia i obowiązki Komitetu i PRTV wynikające z decyzji administracyjnych. Urząd m.st. Warszawy pismem z 15 stycznia 2021 r. przekazał więc wniosek o odszkodowanie Filmotece Narodowej - Instytutowi Audiowizualnemu (dalej: FINA), jako organowi właściwemu, w którego posiadaniu znajduje się aktualnie przedmiotowa nieruchomość, którą FINA otrzymała od Centrum Naukowo Badawczego Techniki Radia i Telewizji "Cenrit". Po otrzymaniu od FINA odpowiedzi, że nie uważa się ona za spółkę, o której mowa w art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji, Urząd m.st. Warszawy wystosował pismo (bez akt) tej samej treści, co do FINA w sprawie waloryzacji odszkodowania do [...] S.A. oraz do [...] S.A. Obie ww. spółki (obecnie w likwidacji) nie podjęły czynności, bo nie uznają się za legitymowane w sprawie. Z kolei inicjatywa w zakresie wyjaśnienia kwestii następstwa prawnego po Komitecie do Spraw Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" należy do organu administracji, do którego wpłynął wniosek o waloryzację, a tym pozostaje Prezydent m.st. Warszawy. Jeśli takie postępowanie zostanie zainicjowane i prawomocnie zakończone, wówczas stanie się prawnie dopuszczalne i skuteczne przekazanie sprawy o waloryzację ustalonemu sukcesorowi/sukcesorom Komitetu do Spraw Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" wraz z aktami sprawy pozwalającymi rozpoznać sprawę merytorycznie. Z uwagi na powyższe [...] S.A. w likwidacji nie dysponuje aktami sprawy, której Prezydent m.st. Warszawy jeszcze nie wszczął. Podsumowując odpowiedź na wniosek wskazano, że [...] S.A. w likwidacji jest spółką prawa handlowego, nie zaś organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie podlega zatem co do zasady obowiązkowi nałożonemu na organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Dotychczas nie zapadło żadne prawomocne orzeczenie sądu lub organu administracji, które stwierdzałoby ten obowiązek w stosunku do [...] S.A. w likwidacji, dlatego pismo z 22 sierpnia 2024 r. zatytułowane "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania" zostało zwrócone pełnomocnikowi wnioskodawców. Wobec tego również wniosek o ukaranie spółki grzywną za niewykonanie nieistniejącego obowiązku jest bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy jest zasadny. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Artykuł 55 § 1 p.p.s.a., na mocy którego złożono wniosek o wymierzenie grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. i zapobieganie przetrzymywaniu przez nie skarg skierowanych do sądu administracyjnego. Odnosząc się na wstępie do argumentów zawartych w odpowiedzi na wniosek, a dotyczących jego bezprzedmiotowości z uwagi okoliczność, że [...] S.A. w likwidacji jest spółką prawa handlowego, nie zaś organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 35 § 1 K.p.a., nie podlega zatem co do zasady obowiązkowi nałożonemu na organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 2 p.p.s.a.), a w konsekwencji wnioskować można, że w ocenie spółki skarga jest niedopuszczalna, Sąd zauważa, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/23 wskazano, że regulacja przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest swoistym antidotum na uchybianie przez organy obowiązkom przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem, czy opóźnianiem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Przedmiotowa regulacja, jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, ma charakter represyjno-dyscyplinujący. Z jednej strony stanowi sankcję za niewykonanie obowiązków przekazania skargi wraz z kompletem akt sądowi, w ściśle określonym terminie, z drugiej zaś dyscyplinuje organ na przyszłość. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Ponadto przedmioty tych postępowań są ze swej istoty odmienne. Pierwsze z postepowań jest procesową rekcją na naruszenie prawa przy przekazaniu skargi do sądu, a tym samym naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, drugie postępowanie zaś zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie z wniosku o wymierzenie grzywny niejako poprzedza postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi, wymusza bowiem przekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu celem rozpoznania. Ewentualna niedopuszczalność skargi również pozostaje poza zakresem sprawy w wniosku o wymierzenie grzywny. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego, może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. postanowienie NSA z 11 września 2020 r., II GSK 633/20; zob. także postanowienie WSA w Gdańsku z 19 listopada 2007 r., II SO/Gd 5/07 wraz z glosą W. Sawczyna, OSP 2009, z. 7-8, poz. 79). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nawet spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne i co za tym idzie pełnić rolę organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2024 r. sygn. akt III OZ 278/24, https://cbois.nsa.gov.pl). Nawet więc uzasadnione przekonanie podmiotu, do którego wniesiono skargę, że skarga ta jest niedopuszczalna, gdyż np. spółka nie jest organem, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym, nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To dopiero Sąd, po przekazaniu mu wniesionej skargi zadecyduje w odrębnym postępowaniu o ewentualnej jej dopuszczalności, w tym o okoliczności, czy spółce prawa handlowego, jaką jest [...] S.A. w likwidacji można zarzucić w przedmiotowej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania. Rolą sądu administracyjnego, a nie spółki, jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta sprawy. Przechodząc zatem do oceny zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zauważyć należy, że organ nie zakwestionował otrzymania w sierpniu 2024 r. skargi z 22 sierpnia 2024 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania (na nadesłanych do Sądu egzemplarzach brak jest wprawdzie prezentaty spółki, niemniej jednak z pisma z 26 września 2024 r. (k-4), jak i odpowiedzi na wniosek wynika, że bezsprzecznie wpłynęła ona do organu). Tym samym zobowiązany był on do jej przekazania do Sądu w terminie 30 dni od jej otrzymania, tj. najpóźniej do końca września 2024 r. Bezspornie spółka, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a nie przekazała Sądowi ww. skargi, albowiem w dniu 26 września 2024 r. zwróciła ją skarżącym. Skarżący z kolei złożyli ją następnie w dniu 7 października 2024 r. bezpośrednio do Sądu wraz z obecnie rozpoznawanym wnioskiem w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. - co uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Zasadne jest w tej sytuacji zarówno zdyscyplinowanie organu do nadesłania skargi wraz z odpowiedzią na tę skargę i aktami sprawy (skarga ta przekazana została bowiem ponownie organowi przez sąd przy piśmie z 21 listopada 2024 r. pod sygn. akt I DK/Wa 92/24). Wymierzona grzywna stanowi również sankcję za naruszenie podstawowego prawa do rozpatrzenia sprawy sądowoadministracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki, jak też ograniczenie wnioskodawcom prawa do sądu poprzez nieprzekazanie ich skargi w terminie. Grzywna ta pełnić będzie zatem również funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Sąd z tego względu stwierdził, że zaszła podstawa do wymierzenia organowi grzywny i uznał, że adekwatna do stopnia opieszałości organu jest grzywna w wysokości 100 zł (termin do przekazania skargi minął najpóźniej z końcem września 2024 r., zaś skarga wpłynęła do sądu w dniu 11 października 2024 r.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika wnioskodawców w wysokości 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm