III OSK 1208/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 133/23 w sprawie ze skargi P.N. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2) zwrócić P.N. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Wyrokiem z dnia 6 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 133/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.N. (dalej "skarżący") na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. B. w P. (dalej "Dyrektor" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddalił skargę. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 18 listopada 2022 r. skierował do organu wniosek o dostęp do informacji publicznej o następującej treści: "Zgodnie z art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy mówiącej o dostępie do informacji publicznej, wnoszę o przesłanie następującej informacji publicznej: protokołów ze wszystkich posiedzeń rady pedagogicznej, które odbyły się pomiędzy 1 sierpnia 2022 r. a dniem rozpatrzenia wniosku. Proszę o przesłanie odpowiedzi na mój adres email p.@[...].com w formacie PDF lub innym możliwym do odczytania przez ogólnodostępne oprogramowanie komputerowe. Maksymalna wielkość załącznika jaki może odebrać moja skrzynka email to 25MB. W przypadku przekroczenia takiego rozmiaru pliku proszę o podzielenie odpowiedzi na kilka osobnych wiadomości email". Organ w odpowiedzi na powyższe żądanie wezwał skarżącego pismem z dnia 1 grudnia 2022 r., przekazanym skarżącemu drogą mailową, do wykazania szczególnego interesu w udostępnieniu informacji publicznej, gdyż ma ona charakter informacji przetworzonej. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku na dzień 18 stycznia 2022 r. Skarżący w piśmie z dnia 1 grudnia 2022 r. wezwał organ o "wskazanie na czym miałoby polegać to przetworzenie", gdyż informacje, o które się zwraca to informacje proste, a obowiązek zeskanowania i wysłania to nie przetworzenie. Skarżący jednocześnie ponownie wezwał organ o udostępnienie informacji bez zbędnej zwłoki, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. W dniu 2 grudnia 2022 r. organ przesłał skarżącemu dodatkowe wyjaśnienia, a w dniu 17 stycznia 2023 r. wydał decyzję nr 1 o odmowie udostępniania informacji publicznej. Decyzja ta została przesłana skarżącemu w dniu 17 stycznia 2023 r. pocztą elektroniczną, a następnie – w dniu 2 marca 2023 r. – pocztą tradycyjną na adres wskazany w skardze. Pismem z dnia 29 stycznia 2023 r. skarżący złożył skargę do WSA w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo terminu ustawowego i wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a także o stwierdzenie charakteru tej bezczynności i nakazanie organowi rozpoznania wniosku. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył treść wniosku z dnia 18 listopada 2022 r. Skarżący podał, że organ pismem z dnia 1 grudnia 2022 r. wezwał go do wykazania szczególnego interesu w udostępnieniu informacji publicznej, powołując się na jej rzekomo przetworzony charakter, a także wydłużył termin na udostępnienie informacji publicznej do dnia 18 stycznia 2023 r. Skarżący odniósł się do tego wezwania pismem z dnia 1 grudnia 2022 r., wskazując, iż wnioskowana informacja publiczna ma charakter prosty, a nie przetworzony. Korespondencja odbywała się z użyciem zwykłej poczty elektronicznej. Następnie, za pośrednictwem poczty elektronicznej, organ w dniu 17 stycznia 2023 r. przesłał skarżącemu skan dokumentu zatytułowanego jako "Decyzja". Dokument ten nie został przesłany listem poleconym, jak również nie został poprzedzony wezwaniem skarżącego do podpisania złożonego wniosku. Tym samym nie można uznać, iż doszło do skutecznego wydania i doręczenia decyzji administracyjnej. Co za tym idzie organ do chwili złożenia skargi pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania – a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia – o oddalenie skargi. Organ przedłożył potwierdzenie nadania decyzji z dnia 17 stycznia 2023 r. na adres skarżącego. W dniu 6 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok opisany na wstępie, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Szkoły Podstawowej im. B. w P. jest podmiotem obowiązanym, wobec którego zastosowanie mają regulacje wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a żądana przez skarżącego informacja w postaci protokołów rady pedagogicznej szkoły jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że organ uznał, iż wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Zdaniem Sądu I instancji, abstrahując od zasadności stanowiska organu w tej kwestii, trzeba mieć na względzie to, że organ w dniu 1 grudnia 2022 r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnego interesu w udostępnieniu informacji publicznej, a wezwanie do ponowił w kolejnej korespondencji mailowej z dnia 2 grudnia 2022 r. Dodatkowo organ w powołanych pismach powiadomił skarżącego o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, o przyczynach opóźnienia i nowym terminie rozpatrzenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Czynności te organ podjął w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co przesądza o braku bezczynności organu. Co więcej, organ w dniu 17 stycznia 2023 r. wydał decyzję, którą odmówił udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Decyzja ta została przesłana skarżącemu mailem. Skarżący zapoznał się z jej treścią, po czym wniósł skargę na bezczynność organu. Następnie decyzja ta została doręczona skarżącemu pocztą, za potwierdzeniem odbioru w marcu 2023 r. Legalność tej decyzji pozostać jednak musi poza oceną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu i tylko w tym zakresie Sąd uprawniony jest wydać rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu I instancji, powyższe okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, iż na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał bezczynny. Pismem z dnia 7 lutego 2024 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 133/23, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjne zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: 1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 39 § 1-3 k.p.a., art. 391 k.p.a., art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 § 1 k.p.a. – przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na bezczynność organu w wyniku niezasadnego przyjęcia, iż organ skutecznie załatwił wniosek o dostęp do informacji publicznej przez wydanie decyzji, chociaż decyzja ta jedynie została sporządzona przed upływem terminu ustawowego, nie zaś nadana do skarżącego, 2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na bezczynność organu w wyniku niezasadnego pominięcia, iż rzekoma decyzja organu dotknięta była wadą nieważności, a więc nie mogła wywołać skutku w postaci niepopadnięcia przez organ w stan bezczynności. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, umorzenie postępowania w zakresie nakazania organowi rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie 2) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że organ sporządził dokument określany jako decyzja i dotyczył on odmowy udostępnienia skarżącemu informacji wnioskowanej przez niego. Dokument ten, poza przesłaniem jego skanu skarżącemu z użyciem poczty elektronicznej, co nie jest prawną formą doręczeń w rozumieniu k.p.a., stosowanego odpowiednio do postępowań w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – nie został nadany do skarżącego, a "leżakował" w organie. Dopiero wniesienie przez skarżącego skargi na bezczynność spowodowało, że dokument ten został nadany w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu stosownej ustawy. Tym samym nadanie nastąpiło po dniu 18 stycznia 2023 r., do której to daty sam organ wydłużył sobie termin załatwienia sprawy. Skoro tak, to należy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy organ a w ślad za nim WSA w Warszawie mogą zasadnie twierdzić, iż organ termin ten zachował. Innymi słowy, należy wyjaśnić, czy decydujące znaczenie ma data "wydania" decyzji, a więc jej fizycznego sporządzenia i podpisania, czy też data "nadania". Zbliżoną kwestią zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, stwierdzając w wyroku z dnia 25 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 808/11, że prawnie relewantna jest data nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu stosownej ustawy. Tym samym błędne jest stanowisko WSA w Warszawie uznające za prawnie relewantną datę "wydania", a więc sporządzenia decyzji lub jej nieformalnego "doręczenia" pocztą elektroniczną. Gdyby bowiem uznać je za prawidłowe, to organy administracji mogłyby zaprzestać doręczania decyzji stronom bez narażania się na zarzut bezczynności, co byłoby niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Ponadto WSA w Warszawie nie powinien był przechodzić obojętnie obok faktu, iż decyzja wydana przez organ była dotknięta wadą nieważności, skoro została wydana w braku podpisanego przez skarżącego wniosku. Oczywistym jest w świetle art. 134 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., że WSA w Warszawie nie mógł wyeliminować tej decyzji z obrotu prawnego jako nieważnej. Jednak z jej ewidentnej i dostrzegalnej na pierwszy rzut oka nieważności powinien był wyciągnąć konsekwencje procesowe, to jest uznać, że organ nie załatwił wniosku skarżącego w terminie, a w rezultacie uwzględnić skargę na bezczynność. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i poparł stanowisko WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z przepisu tego wynika obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawania sprawy. "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego" (uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09). Skarga w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu, ulegała odrzuceniu, ponieważ przed jej wniesieniem organ załatwił sprawę z zakresu dostępu do informacji publicznej przez wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu po załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym budziła w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych liczne kontrowersje, przy czym dominowały dwa stanowiska: 1) że skarga pozostaje dopuszczalna i można orzekać o bezczynności niejako ex post (zob. np. wyrok NSA z 4 listopada 2015 r., II OSK 576/15); 2) że skarga jest dopuszczalna, ale podlega oddaleniu (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 29 września 2016 r., II SAB/Kr 134/16). W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Po wydaniu tej uchwały utrwalił się pogląd, w myśl którego gdy sprawa została już załatwiona, wniesienie skargi na bezczynność organu jest niedopuszczalne. Wciąż mogą jednak powstawać wątpliwości co do tego, jakie zdarzenie powoduje stan załatwienia sprawy, implikujący niedopuszczalność skargi na bezczynność. Ilekroć sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, tylekroć zdarzenia tego można upatrywać w: 1) ściśle rozumianym wydaniu decyzji (zob. np. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 238/15); 2) nadaniu decyzji w placówce pocztowej (zob. np. wyrok NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 808/11); 3) doręczeniu decyzji (zob. np. postanowienie NSA z 2 sierpnia 2023 r., I GSK 699/23). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekonująca jest argumentacja sformułowana w powołanym wyroku NSA z 8 lipca 2015 r.: "Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. (...) Nie można podzielić poglądu, że sprawa w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie, nie została zakończona. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z jej rozstrzygnięciem. Chwila wydania decyzji jest wobec tego datą jej sporządzenia, a nie doręczenia stronie. Ponadto data sporządzenia decyzji wywołuje oznaczone skutki prawne – data wydania decyzji określa dzień, wg którego ocenia się stan faktyczny i prawny jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zwrócić należy uwagę, że data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją; doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu (...). Tak więc dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę znaczenie ma data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie" (zob. też powołane w tym wyroku orzecznictwo i piśmiennictwo). Za przyjęciem poglądu, że z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność liczy się data wydania decyzji, przemawia też treść powołanej uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. – wszak mowa w niej właśnie o "wydaniu" decyzji. Nie sposób zakładać, że pojęcie to – które jest też pojęciem normatywnym i występuje w wielu przepisach – zostało użyte w sposób niezamierzony, tudzież że wymaga wykładni nadającej mu zmodyfikowane znaczenie. Wreszcie, w doktrynie bardzo wyraźnie wybrzmiewa teza, że o ile dla oceny skutków prawnych decyzji liczy się moment jej doręczenia, o tyle dla oceny kwestii związanych z terminowością załatwienia sprawy miarodajny jest zawsze moment wydania decyzji. Omawiając opisane w art. 107 k.p.a. elementy decyzji administracyjnej T. Woś (T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 317) wyjaśnia: "Data pozwala stwierdzić, czy organ, który wydał decyzji decyzję, nie naruszył przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy". Również A. Wiktorowska (Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 161), odnosząc się do daty wydania decyzji, wskazuje, że: "oznaczenie tej daty umożliwia stwierdzenie, czy nie naruszono terminu załatwienia sprawy administracyjnej". E. Frankiewicz (Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2/2002, s. 73) zwraca uwagę na to, że: "Zarówno przepisy ordynacji, jak i k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości w rozdziałach zatytułowanych »załatwianie spraw« określają terminy załatwiania spraw, czyli terminy w jakich wydaje się decyzje, a nie terminy ich doręczeń – takich bowiem wprost ani kodeks, ani ordynacja nie ustanawiają. Opinię, że doręczenie decyzji powinno nastąpić najdalej z upływem terminu przewidzianego dla załatwienia danego rodzaju sprawy, trudno uzasadnić obowiązującymi przepisami, a nawiasem mówiąc – chociażby z przyczyn technicznych – nie wytrzymałaby również próby w praktyce. Nie można z góry przewidzieć jak szybko nastąpi doręczenie pisma". Zdaniem Sądu, możliwości skonstatowania stanu załatwienia sprawy, implikującego niedopuszczalność skargi na bezczynność, nie należy też uzależniać od nadania decyzji w placówce pocztowej. Nadanie to wpisuje się w jedną z form doręczenia decyzji, a samo w sobie jest wyłącznie czynnością o charakterze technicznym, do której nie są przypisane żadne skutki prawne. Może ono co najwyżej mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutu antydatowania decyzji przez organ w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 2 września 2011 r., II OSK 737/11). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ wydał decyzję w dniu 17 stycznia 2023 r., natomiast skarga, datowana na dzień 29 stycznia 2023 r., wpłynęła do organu w dniu 6 lutego 2023 r. Skarga ulegała zatem odrzuceniu. Na marginesie należy dodać, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność decyzja ta nie podlegała ocenie pod kątem legalności, w tym pod kątem ewentualnych wad kwalifikowanych, suponowanych w skardze. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.