I GSK 1474/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1935/22 w sprawie ze skargi A na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 450000/71/REDu/11/2022/OD w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 kwietnia 2023r., sygn. akt V SA/Wa 1935/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "ZUS") z 20 czerwca 2022r., nr 450000/71/REDu/11/2022/OD w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania II instancji oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 28 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022r., poz. 1009 ze zm. dalej: "u.s.u.s.") w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego odmówiono wszczęcia postępowania w sytuacji, w której Spółka nie jest w stanie uregulować swoich zobowiązań. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji ZUS z 20 czerwca 2022r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za pracowników w części finansowanej przez pracowników, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Przypomnieć należy, że pismem z 21 kwietnia 2022r. Spółka zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek. Rozpatrując złożony wniosek decyzją z 17 maja 2022r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W wyniku złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z 20 czerwca 2022r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazać należy, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s., które stanowią podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności. Przy czym należy wyjaśnić, że przepisy u.s.u.s. rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". Przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Mając, więc na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony; umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w tej części. Przedstawione stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 25 października 2012r., sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591) podnosząc, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Taką też interpretację art. 30 u.s.u.s. zaprezentował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji. Ponieważ nie można było rozpoznać w powyższym zakresie wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie o umorzenie należności organ zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez osobę ubezpieczoną niebędącą płatnikiem oraz składek za zatrudnionych pracowników, z uwagi na brak przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jak z powyższego wynika, regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2006r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2008r., sygn. akt II GSK 451/07). Należy zauważyć, że taką wykładnię powyższego przepisu przeprowadził organ w zaskarżonej decyzji, co zostało zaakceptowane przez Sąd w wyroku objętym niniejszą kontrolą instancyjną. Tym samym, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwalał na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącej kasacyjnie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek. Wobec powyższego organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wnioskowanym zakresie w oparciu art. 61a § 1 k.p.a. W realiach sprawy całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie finalnie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi Sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez Sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów powoływanych odrębnie, jak i wspólnie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie mógł zostać nadto uwzględniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez Sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 795/07). Podstawą orzekania Sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed Sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zatem zostać naruszony, gdyby Sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2374/11). Należy zatem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1749/11). W orzecznictwie podnosi się, że nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie bądź niezaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008r., sygn. akt II FSK 419/07). W ramach tego zarzutu nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji. Przepis art. 133 § 1 cyt. ustawy nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1350/11, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1609/10). W ocenie składu orzekającego Sąd I instancji skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, orzekając w zakresie wyznaczonym Sądom administracyjnym. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo, nie dopatrując się naruszenia przez organy prawa procesowego i materialnego w tej sprawie w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.