I OSK 3094/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 231/23 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 6 lutego 2023 r., nr SKO/RŚ-423/17/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY WE WROCŁAWIU WYROKIEM Z 14 WRZEŚNIA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ M. G. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W LEGNICY Z 6 LUTEGO 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że: a) zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; b) dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, że w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez stronę skarżącą był na tyle szeroki, że obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia; 2) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 3) art. 151 ppsa przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, wykraczając poza granice tej swobody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że skarżąca wnioskiem z 26 września 2022 r. zwróciła się o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzją z 30 listopada 2022 r. Prezydent Miasta G. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, stwierdzając, że pomiędzy zakresem opieki a rezygnacją z zatrudnienia nie występuje związek przyczynowo-skutkowy wymagany przez przepisy. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z 6 lutego 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wykonywane czynności opiekuńcze polegają zasadniczo na udzielaniu pomocy i wsparcia niepełnosprawnej, której choroby mogą utrudniać, lecz nie uniemożliwiać samodzielnego funkcjonowania, a sama pomoc nie wiąże się z wykonywaniem czynności, których matka skarżącej nie byłaby w stanie wykonać. Organ odnotował przy tym, że zaprzestanie zatrudnienia nie nastąpiło w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku, a skarżąca nie udokumentowała, że stan jej matki pogorszył się w ostatnim okresie do poziomu uzasadniającego niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organów w zakresie zakresu sprawowanej opieki i jej wpływu na możliwość podjęcia zatrudnienia. Wskazał, że wykonywane czynności nie odbiegają zasadniczo od zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo. Sąd zauważył również, że skarżąca nie uwiarygodniła pogorszenia się stanu zdrowia matki. Z uwagi na powyższe uznał, że sprawowany zakres opieki niebędącej opieką całodobową nie wyklucza podjęcia przez skarżącą aktywności zawodowej. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych naruszenie art. 135 ppsa nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Analiza tego przepisu wskazuje, że stanowi on uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1984/21, i powołane w nim orzecznictwo). Ponadto zastosowanie tego przepisu ograniczone jest do sytuacji, w których sąd uwzględnił wniesioną skargę, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Odnotować także należy, że formułując tego rodzaju zarzut kasacyjny, autor skargi kasacyjnej powinien powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa, które jego zdaniem zostały naruszone przez organ. W rozpoznawanej sprawie powiązania takiego nie wskazano, co uniemożliwia uwzględnienie zarzutów, których podstawą prawną autor skargi kasacyjnej uczynił art. 135 ppsa. Wprawdzie z uzasadnienia tych zarzutów wynika, że ich zasadności autor skargi kasacyjnej upatruje w nieuwzględnieniu pełnego materiału dowodowego oraz pominięciu faktu, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie analogicznych przesłanek jak świadczenie pielęgnacyjne, ale w związku z tymi argumentami nie przywołał w treści zarzutów właściwych przepisów prawa. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rozpoznanie skargi kasacyjnej odbywa się w warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, które polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli sprawowanej przez ten sąd. To zatem autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone i w jaki sposób. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani też prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, w tym łączenia jej z okolicznościami sprawy bądź wywodzenia ponad to, co w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazano. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi zatem być bardzo precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami tego środka – możliwe jest uwzględnienie tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył również innych przepisów, o ile nie dotyczy to kwestii uwzględnianych z urzędu. Sąd kasacyjny nie zastępuje więc strony i nie precyzuje przytoczonych podstaw kasacyjnych, w tym nie poszukuje przepisów analogicznych do tych, jakie strona wprost zarzuciła w skardze kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1459/23). Zauważyć bowiem należy, że w związku ze sporządzeniem skargi kasacyjnej w ramach tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego obowiązek ten spoczywa na profesjonalnym pełnomocniku strony skarżącej kasacyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1277/23). W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 135 ppsa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w pozostałych punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że jej podopieczna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organów oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22, czy z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22). W sytuacji zatem, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2343/22). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sytuacja skarżącej nie cechuje się wskazanym powyżej związkiem. Rację należy przyznać Kolegium oraz Sądowi pierwszej instancji, które odnotowały, że czynności wykonywane przez skarżącą w związku z opieką nad matką co do zasady dokonywane są codziennie przez osoby czynne zawodowo i ich wykonywanie przy prawidłowej organizacji czasu nie koliduje z podejmowaniem zatrudnienia, które może być wykonywane w niepełnym wymiarze czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo odnotował przy tym, że stan zdrowia matki skarżącej nie wymaga stałej obecności córki i jej nieustannej pomocy. Wykonywane czynności nie polegają na świadczeniu specjalistycznej i kwalifikowanej pomocy takiej jak karmienie sondą. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że prowadzące postępowanie administracyjne organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy a dokonana przez nie ocena materiału dowodowego jako logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym nie nosi cech dowolności. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 kpa należało uznać za niezasadny. Jednocześnie należy zauważyć, że skoro w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek występowania związku przyczynowo skutkowego pomiędzy zaprzestaniem zatrudnienia lub rezygnacją z pracy zarobkowej a sprawowaną opieką, to brak było podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.