III SA/Lu 579/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 22 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania odtworzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie z dnia 15 listopada 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz D. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 13 lutego 2023 r. D. B. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie z wnioskiem o odtworzenie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości T.. Postanowieniem z dnia 12 maja 2023 r. nr [...], Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. (dalej jako "organ I instancji") odmówił wszczęcia postepowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez skarżącego, postanowieniem z dnia 27 czerwca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320) dalej "u.d.p." następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej, mając na uwadze ochronę interesu prawnego właścicieli nieruchomości przyległych do przebudowywanych lub budowanych dróg. Decyzją z dnia 15 listopada 2023 r. nr [...], Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie odmówił uwzględnienia wniosku. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z dnia 22 lipca 2024 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma ostateczna decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 14 maja 2020 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] L. - W. - B. - S. - P. - K. - D. - G. od km 90+490 do km 115+875 na odcinku B. - gr. województwa" (dalej jako: "decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 14 maja 2020 r. nr [...]"). Zarówno skarżący (ówczesny właściciel działki nr [...]), jak i P. B. (ówczesny właściciel działki nr [...]) oraz J. B. (ówczesny właściciel działki nr [...]) byli stronami tej decyzji. Działki te stanowiły jedną ogrodzoną posesję, na której ww. prowadzili i nadal prowadzą działalność gospodarczą. Do obsługi komunikacyjnej posesji z drogą wojewódzką nr [...] służyły dwa odrębne zjazdy publiczne, jeden ukierunkowany do działki nr [...] i drugi ukierunkowany do działki nr [...], funkcjonujące każdy jako wjazd-wyjazd. Projekt decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i sama decyzja przewidywały likwidację zjazdu ukierunkowanego do działki nr [...] i modernizację (powiększenie) zjazdu ukierunkowanego do działki nr [...] z realizacją do niej lewoskrętu (karta 23 akt), co szczegółowo przytoczono i opisano wyżej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący nie kwestionował powyższej decyzji. Organ II instancji wyjaśnił, że likwidacja zjazdu na działce nr [...] i modernizacja zjazdu na działce nr [...] miały na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku, na którym miarodajne natężenie ruchu wynosiło 950 pojazdów na godzinę (wg danych SDR z 2020 r.). Kolegium przytoczyło treść unormowań zawartych w § 55 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518), dalej jako "rozporządzenie z dnia 24 czerwca 2022 r." Nie dokonując jakiejkolwiek analizy tych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że: "Tym samym odtworzenie zjazdu na dz. nr [...] ze względu na bezpieczeństwo ruchu nie jest możliwe. Przeważył w tym względzie interes społeczny przejawiający się w dbaniu o bezpieczeństwo ruchu drogowego nad interesem skarżącego." Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej, tj. drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez zjazd na działkę nr [...]. Nie doszło zatem do naruszenia art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej jako "u.p.z.p.". Jeśli zaś skarżący obawia się, że jego krewny P. B. pozbawi go dostępu do drogi publicznej, może wystąpić o ustanowienie służebności drogowej dla swej działki. Skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mocą której m.in. zlikwidowano zjazd na działkę nr [...] i przeciw temu nie oponował. Inwestycja dotycząca przebudowy drogi nr [...] zakończyła się w grudniu 2022 r. oddaniem do użytku tego odcinka drogi. Wniosek o odtworzenie zjazdu jest zatem wnioskiem spóźnionym, zaś art. 29 ust. 2 u.d.p., w związku z wcześniejszym od wniosku zakończeniem inwestycji, nie ma tu zastosowania. Organ II instancji podniósł również, że art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie był i nie mógł być stosowany przez organ pierwszej instancji, natomiast był podstawą wydania decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez Wojewodę L. i to ewentualnie temu organowi można by zarzucać naruszenie tego przepisu. Ponadto okoliczność, że skarżący korzystał z legalnego zjazdu na działce nr [...] nie oznacza, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie można go było zlikwidować. D. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a." poprzez nieuwzględnienie uzasadnionego interesu skarżącego, który utracił dostęp do drogi publicznej; - art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez niewywiązanie się przez zarządcę drogi przy jej przebudowie z nałożonego na niego przez ustawodawcę obowiązku odtworzenia istniejącego zjazdu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ustalenia dokonane przez Kolegium są całkowicie dowolne i sprzeczne ze stanem faktycznym. Wskazał, że posiadał zjazd na swoją działkę, urządzony w oparciu o decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. z dnia 23 sierpnia 2011 r. Zjazd ten był przez niego stale użytkowany na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Przy realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] ów zjazd nie został – prawdopodobnie przez niedopatrzenie, uwzględniony w dokumentacji projektowej i skarżący został pozbawiony dojazdu do swojej działki. Wbrew twierdzeniom organu skarżący oponował przeciwko likwidacji zjazdu, a jego wniosek z dnia 13 lutego 2023 r. był już kolejnym wnioskiem w tej sprawie. Poprzednie wnioski nie prowadziły jednak do wszczęcia postępowania, ponieważ Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie uznawał, że odtworzenie lub przebudowa zjazdu, czy też nakazanie inwestorowi budowy takiego zjazdu stanowi czynność materialno-techniczną. Skutkowało to tym, że skarżący pomimo licznych wniosków składanych jeszcze przed zakończeniem inwestycji w grudniu 2022 r., m.in. pismami z dnia 10 maja 2020 r., 12 września 2022 r. i 17 października 2022 r. miał zamkniętą drogę do wnoszenia odwołań. Działka nr [...] nie ma obecnie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie ma również dostępu do niej przez drogę wewnętrzną czy też przez ustanowioną służebność drogową. Aby owa działka miała zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej, skarżący musiałby wystąpić o ustanowienie służebności drogowej. Teoretycznie jest to możliwe, jednak ustanowienie takiej służebności może stanowić nadmierną dolegliwość dla właściciela działki nr [...], przez którą miałaby ta służebność przebiegać, biorąc pod uwagę charakter działalności prowadzonej na obydwu działkach i związany z tym wzmożony ruch pojazdów. Właściciele działek sąsiednich mają urządzone zjazdy bezpośrednio do drogi publicznej i nikt nie wymagał od nich ustanawiania służebności, pomimo że ustanowienie takich służebności byłoby dużo mniej uciążliwe i wywołujące mniej negatywnych skutków niż w przypadku skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne jest, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 14 maja 2020 r. nr [...] jest ostateczna. Z informacji udzielonej sądowi przez Wydział Infrastruktury Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, że owa decyzja stała się ostateczna w dniu 23 lipca 2020 r. Nie jest również sporne, że przed zrealizowaniem całej inwestycji drogowej na mocy ww. decyzji, funkcjonowały obok siebie, legalnie urządzone dwa odrębne zjazdy prowadzące do działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego (po podziale nr [...]) oraz do działki sąsiedniej nr [...] (po podziale nr [...]). Decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 14 maja 2020 r. nr [...] m.in. zmodernizowano drogę wojewódzką nr [...] i utworzono szereg zjazdów, w tym m.in. na działce nr [...]. Dotychczasowy zjazd na działce nr [...] został zlikwidowany. Niesporne jest również, że skarżący nie składał odwołania od tej decyzji. Na wstępie należy podnieść, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W myśl tego przepisu, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Zarzut ten mógł być skierowany wyłącznie wobec Wojewody Lubelskiego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 14 maja 2020 r. nr [...]. Tymczasem nie jest sporne, że owa decyzja jest ostateczna, a skarżący nie składał od niej odwołania. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie zaś do ust. 2 – w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Utrwalone jest stanowisko judykatury, które akceptuje również skład orzekający, że obowiązek zarządcy drogi polegający na budowie lub przebudowie istniejących zjazdów, o którym mowa w art. 29 ust. 2 u.d.p. powstaje tylko w przypadku zjazdów, które istniały przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi i powstały zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, tj. zjazdów wybudowanych legalnie oraz, że przebudowa istniejącego, legalnego zjazdu z drogi publicznej w ramach przebudowy drogi jest czynnością materialno-techniczną (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 599/19; z dnia 21 września 2021 r., sygn. II GSK 1312/21). Skład orzekający podziela również pogląd, zgodnie z którym "(...) obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości, co na gruncie art. 29 ust. 2 u.d.p. oznacza nie tylko obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały, ale także sankcjonowania istniejących zjazdów w całym okresie ich legalnego funkcjonowania" (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2768/20) oraz, że w kontekście zaprezentowanej wyżej wykładni, za niedopuszczalne należy uznać stanowisko, że warunkiem odbudowy zjazdu jest jego istnienie w dacie złożenia wniosku (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 października 2022 r., sygn. III SA/Lu 357/22). W tym stanie rzeczy, nieuprawniony jest pogląd wyrażony przez Kolegium, że wniosek skarżącego z dnia 13 lutego 2023 r. o odtworzenie zjazdu jest wnioskiem spóźnionym, a art. 29 ust. 2 u.d.p. nie ma tu zastosowania, skoro inwestycja dotycząca przebudowy drogi nr [...] zakończyła się w grudniu 2022 r. oddaniem do użytku odcinka drogi, na której znajduje się działka skarżącego. Zgodnie z twierdzeniem skarżącego, którego nie zwalczały organy orzekające w sprawie, korzystał on z legalnego zjazdu na działkę nr [...], urządzonego w oparciu o decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. z dnia 23 sierpnia 2011 r. (do akt administracyjnych nie dołączono tej decyzji). Stosownie do art. 29 ust. 4 u.d.p. – ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Luz decyzyjny organu jest zatem w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych aktualnie w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518). W świetle przepisów zawartych w tym rozporządzeniu, decyzja organu w przedmiocie lokalizacji zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. W orzecznictwie jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem podstawową zasadą przy lokalizacji zjazdów z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z dnia 2 maja 2011 r., sygn. I OSK 1068/10; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1243/09; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1148/06; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1747/17; wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. I OSK 355/19; wyrok NSA z dnia 11 września 2020 r., sygn. I OSK 232/20; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2568/18; wyrok NSA z dnia 23 maja 2024 r., sygn. I GSK 483/21). W ocenie sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. ma zastosowanie również w przypadku odmowy odtworzenia zjazdu, w związku ze złożeniem wniosku na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. Regulacje przewidziane w § 55 ust. 1 – 3 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022 r. zawierają reguły dotyczące projektowania zjazdów, wyjazdów lub wjazdów zwykłych na drogi publiczne, biorąc pod uwagę zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organy orzekające w niniejszej sprawie musiałyby zatem dowieść, że odtworzenie zjazdu na działkę skarżącego (obecnie nr [...]) jest niedopuszczalne, ze względu na realne niebezpieczeństwo naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tymczasem analiza zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej prowadzi do wniosku, że organy nie wykazały w przekonywujący i rzeczowy sposób istnienia przeciwwskazań normatywnych do uwzględnienia wniosku skarżącego. W szczególności za gołosłowne należy uznać twierdzenie, że odtworzenie zjazdu na działkę nr [...] ze względu na bezpieczeństwo ruchu nie jest możliwe. Owo twierdzenie miało być uzasadnione tym, że: "Na tym odcinku miarodajne natężenie ruchu wynosiło 950 pojazdów na godzinę (wg danych SDR z 2020 r.)". Z powyższego wynika, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących bieżącego natężenia ruchu na odcinku, na którym znajduje się m.in. nieruchomość skarżącego, oparły się zaś na starych danych – prawdopodobnie opracowanych na potrzeby wydania decyzji Wojewody Lubelskiego nr [...] z dnia 2 maja 2020 r. Przy czym nie jest nawet wiadome przez kogo te dane zostały opracowane oraz, czy dane dotyczące SDR odnosiły się do roku, miesiąca, czy też innego horyzontu czasowego. Ponadto owe dane nie zostały dołączone do akt administracyjnych jako dowód, a zostały bezrefleksyjnie powtórzone przez Kolegium za organem I instancji. Jednak nawet przyjęcie za prawdziwe i aktualne tych wątpliwych danych i ustalenie, że natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, ta okoliczność nie mogłaby stanowić podstawy do odmowy odtworzenia zjazdu, z uwagi na zapis § 55 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w myśl którego: "Na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe zwykłym na drodze zamiejskiej (...) o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest usytuowany". W zaskarżonej decyzji nie wykazano również istnienia innych przeciwwskazań do uwzględnienia wniosku, wynikających z pozostałych przepisów w/w rozporządzenia, w tym z § 55 ust. 2. Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że na skutek nieodtworzenia zjazdu na działkę nr [...], owa nieruchomość utraciła dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nieuprawnione jest twierdzenie organu odwoławczego, że skarżący ma dostęp ze swej działki do drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez zjazd na działkę nr [...]. Niesporne jest bowiem, że nie istnieje żadna droga wewnętrzna prowadząca z działki nr [...] do drogi wojewódzkiej nr [...] oraz, że nie została ustanowiona służebność drogowa. Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiedniego przepisu prawa materialnego, uzależnione jest od uprzedniego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zebrania dowodów i ich oceny, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zmaterializowanie zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopiero zadośćuczynienie powyższym regułom, umożliwia prawidłową subsumcję normy materialnoprawnej (w niniejszej sprawie zawartej w art. 29 ust. 2 i ust. 4 u.d.p.). Analiza decyzji wydanych w obu instancjach przekonuje, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawidłowe zastosowanie art. 29 ust. 2 i ust. 4 u.d.p., co skutkuje ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organy uwzględnią wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i zdecydują o zasadności wniosku, przy czym jego uwzględnienie, o czym była mowa wcześniej, nie wymaga wydania decyzji. Powinny mieć również na uwadze, że sprawa powinna być załatwiona w terminie ustawowym wynikającym z przepisów k.p.a. oraz, że wniosek o odtworzenie zjazdu został złożony w odległym czasie, bo w dniu 13 lutego 2023 r. Bezczynność lub przewlekłe działanie organu mogą być zatem przedmiotem zarzutu ze strony skarżącego. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.". O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się zwrot uiszczonego wpisu w kwocie 200 zł.