II GSK 1312/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lutego 2021 r.; sygn. akt III SA/Łd 218/20 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie budowy zjazdów i utwardzenia drogi wewnętrznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 218/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] stycznia 2020 r., w przedmiocie budowy zjazdów i utwardzenia drogi wewnętrznej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] Wójt Gminy Ł. orzekł o: 1. odmowie wykonania przez Gminę Ł. budowy zjazdów indywidualnych z drogi gminnej [...] o nawierzchni bitumicznej, oznaczonej numerem działki [...] w obrębie L. na działki ozn. nr [...] i [...] w obrębie L., gmina Ł., 2. odmowie wykonania przez Gminę Ł. budowy zjazdów indywidualnych na działki ozn. nr [...] i [...] z drogi gruntowej, wewnętrznej, stanowiącej własność Gminy Ł., ozn. nr [...] w obrębie L., gmina Ł., 3. umorzeniu postępowania w przedmiocie utwardzenia drogi wewnętrznej, gruntowej oznaczonej nr [...] położonej w obrębie L., gmina Ł. z powodu jego bezprzedmiotowości z uwagi na wykonanie w 2018 r. utwardzenia drogi gruntowej ozn. nr [...] w obrębie L. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze. zm., dalej jako k.p.a.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 19 ust. 1, art. 20 pkt 2 i pkt 3, art. 29 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. O., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że inwestycja drogowa, jak wynika z pisma Wójta Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r., zakończyła się w dniu 30 czerwca 2014 r. złożeniem w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomienia o zakończeniu budowy wraz z wymaganymi załącznikami. Natomiast w dniu [...] września 2013 r. Gmina Ł. podpisała z wykonawcą protokół końcowego odbioru robót (zgłoszenie zakończenia robót przez wykonawcę nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2013 r.). Kolegium stanęło na stanowisku, że skoro inwestycja się zakończyła to obecnie nie ma podstawy prawnej do wykonania zjazdów przez zarządcę drogi. Tym samym Kolegium w pełni podzieliło, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że: "[...] ani z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ani z innych przepisów tej ustawy nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Przepis art. 29 ust. 2 nie przewiduje postępowania administracyjnego o lokalizację zjazdu, jeżeli inwestor dokonujący budowy lub przebudowy drogi zaniechał wykonania swoich obowiązków." (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie, uznając ją za niezasadną. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Następnie przypomniał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej u.d.p. Zgodnie z treścią art. 4 pkt. 8 u.d.p. zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 8 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 wymienionej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W myśl art.29 ust. 2 cytowanej ustawy, w przypadku budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek M. O. z dnia [...] marca 2015 r. obejmował trzy następujące żądania: 1) żądanie wykonania przez Gminę Ł. zjazdów indywidulanych z drogi gminnej oznaczonej jako działka o numerze [...] na działki nr [...] i [...]; 2) żądanie wykonania przez Gminę Ł. zjazdów indywidulanych z drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka o numerze [...] na działki nr [...] i [...]; 3) żądanie utwardzenia drogi wewnętrznej, gruntowej oznaczonej jako działka [...] na odcinku 70 metrów aby był dojazd do działek samochodami ciężarowymi. Odnosząc się do pierwszego punktu z wniosku skarżącego, WSA wskazał, że w tej sprawie skarżący wnosił o wybudowanie przez Gminę Ł. zjazdów indywidualnych z drogi oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Sąd podkreślił przy tym, że do 2015 r. była to droga wewnętrzna. Dopiero uchwałą Rady Gminy w Ł. z 30 września 2015 r. nr XV/78/2015 droga ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wcześniej nie była to zatem droga publiczna. Aby uznać, że zarządca drogi jest zobowiązany do wybudowania zjazdu konieczne jest spełnienie przesłanek określonych w przepisie art. 29 ust. 2 u.d.p. Jedną z tych przesłanek jest to, że do czasu budowy lub przebudowy drogi musi istnieć zjazd. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby przed wybudowaniem drogi na działce nr [...] przez Gminę Ł. skarżący posiadał zjazd na działki nr [...] i [...]. Nie wskazuje na to żaden dowód w sprawie. Nie było wydanej żadnej decyzji administracyjnej zezwalającej na wykonanie zjazdu z drogi nr [...] na obie działki skarżącego (tj. na działki [...] i [...]), jak również nie było zawartej żadnej umowy z zarządcą drogi nr [...] (tj. z Gminą Ł.) o wyrażeniu zgody na zlokalizowanie zjazdu. Sąd podkreślił, że "istniejący zjazd", o którym mowa w art.29 ust. 2 u.d.p. to zjazd zgodny z normami, czyli zjazd zlokalizowany zgodnie z przepisami (tj. zlokalizowany na podstawie decyzji administracyjnej lub umowy z zarządcą lub właścicielem drogi). Innymi słowy musi to być zjazd legalny, a nie zjazd wybudowany "na dziko". Skarżący nie wykazał, aby posiadał legalny zjazd na swoje działki nr [...] i [...] przed wybudowaniem drogi na działce nr [...]. WSA dodał też, że w dniu [...] września 2013 r. Gmina Ł[...] podpisała z wykonawcą protokół końcowego odbioru robót. W sytuacji zatem, gdy skarżący nie wykazał, aby przed wybudowaniem drogi na działce nr [...] posiadał legalny zjazd na swoje działki nr [...] i [...], to nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w przepisie art.29 ust. 2 u.d.p. Oznacza to, że zarządca drogi (Gmina Ł[...]) nie był zobowiązany do wybudowania zjazdu na działki skarżącego zgodnie z treścią wymienionego przepisu. Uzasadniona zatem była odmowa uwzględnienia żądania skarżącego w tym zakresie. Po wybudowaniu drogi na działce nr [...] obie działki skarżącego tj. nr [...] i [...] mają dostęp do drogi i w każdym czasie M. O. może wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na wykonanie zjazdu w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. Skarżący jednak z takim wnioskiem dotychczas nie wystąpił uznając, że to Gmina Ł. winna wykonać na swój koszt dwa zjazdy, bo wybudowała drogę na działce nr [...]. Dalej WSA wskazał, że droga oznaczona jako działka nr [...] jest własnością Gminy Ł. i jest to droga wewnętrzna. Skoro nie jest to droga publiczna, to nie ma do niej w ogóle zastosowania art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. W ocenie WSA organy słusznie też umorzyły postępowanie w zakresie żądania utwardzenia drogi wewnętrznej, gruntowej oznaczonej jako działka [...] na odcinku 70 metrów, aby był dojazd do działek samochodami ciężarowymi, gdyż w obowiązujących przepisach prawnych brak jest przepisu, z którego wynikałoby prawo do żądania od zarządcy drogi lub jej właściciela utwardzenia drogi. Skoro nie ma takiego przepisu, to organy administracji słusznie umorzyły postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez niewłaściwą jego interpretację i uznanie, że w sprawie w dniu budowy drogi ozn. Nr [...] nie istniały zjazdy na działki ozn. nr [...] i [...] stanowiące własność M. O., które powstały po podziale; 2. art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez niewłaściwą jego interpretacje i uznanie, że miałby on zastosowanie tylko wówczas, gdy na działki ozn. nr [...] i [...] istniałby zjazd urządzony w sposób zgodny z prawem, a więc zjazd zgodny z normami; 3. art. 29 ust. 2 w związku z art. 7 u.d.p. poprzez uznanie, że droga na działce ozn. nr [...] przejętej od M. O. stała się drogą publiczną po podjęciu Uchwały przez Radę Gminy Ł. w dniu [...] września 2015 roku nr XV/78/2015, gdy w świetle brzmienia art. 7 uchwała ta potwierdza jedynie, że jest to droga zaliczona do dróg publicznych; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj., 1. poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli zaskarżonych decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono postępowania dowodowego żądanego przez stronę, Sąd w ogóle nie dostrzegł okoliczności, iż w następstwie realizacji inwestycji drogowej na podstawie wydanej decyzji, zjazd z działki musiał być umiejscowiony tak, aby skarżący mógł wjechać na działki [...] i [...], co potwierdziłoby postępowanie przeprowadzone przez samorządowe kolegium odwoławcze, które to kolegium uznało, że nie ma potrzeby zbierania dodatkowego materiału dowodowego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z 3 p.p.s.a wobec naruszeń, jakich dokonały organy I i II instancji tj., nie podejmowania przez nie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu obywateli, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego i nie w pełni rozpatrzonego materiału dowodowego; 3. wewnętrzną sprzeczność zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wobec orzeczenia oddalającego skargę w przedmiocie budowy zjazdów i utwardzenia drogi wewnętrznej, na skutek uznania, iż M. O. nie posiadał legalnych zjazdów na drogę, która była drogą nie drogą publiczną, wobec stwierdzenia w treści uzasadnienia wyroku, str.14, akapit 2 " Reasumując sąd uznał, że skarga jest zasadna". Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, lub zgodnie z art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z powyższych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12 i wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją organ orzekł o odmowie wykonania przez Gminę Ł. budowy zjazdów indywidualnych z drogi gminnej [...] o nawierzchni bitumicznej, oznaczonej numerem działki [...] w obrębie L. na działki ozn. nr [...] i [...] w obrębie L., gmina Ł., oraz o odmowie wykonania przez Gminę Ł. budowy zjazdów indywidualnych na działki ozn. Nr [...] i [...] z drogi gruntowej, wewnętrznej, stanowiącej własność Gminy Ł., ozn. nr [...] w obrębie L., gmina Ł., a także o umorzeniu postępowania w przedmiocie utwardzenia drogi wewnętrznej, gruntowej oznaczonej nr [...] położonej w obrębie L., gmina Ł. z powodu jego bezprzedmiotowości z uwagi na wykonanie w 2018 r. utwardzenia drogi gruntowej ozn. nr [...] w obrębie L. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W konsekwencji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Autor skargi kasacyjnej w pkt II ppkt 1 i 3 zarzucił Sądowi I instancji jedynie zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli zaskarżonych decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono postępowania dowodowego żądanego przez stronę (ppkt 1) oraz wewnętrzną sprzeczność zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (ppkt 3). Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie de facto nie wymienił żadnego przepisu postępowania, który miał naruszyć WSA. Wskazuje on jedynie, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego żądanego przez stronę, a także, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i (co istotne w realiach niniejszej sprawy) szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). W tym miejscu należy podkreślić, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne - np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Autor skargi kasacyjnej opisowych zarzutów z pkt 1 i 3 nie powiązał z żadnym przepisem, a więc w tym zakresie skarga kasacyjna nie odpowiada warunkom określonym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uznał za niezasadny także zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w pkt II ppkt 2 skargi kasacyjnej przez pominięcie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organy w toku postępowania nie były zobligowane do dokonywania ustaleń dotyczących faktu istnienia zjazdu, który nie był zjazdem legalnym. Przedłożone umowy dzierżawy, faktury oraz pisma dzierżawców, a także pozostałe wnioskowane dowody, potwierdzają jedynie, że faktyczne zjeżdżano z działki, na której wybudowano drogę gminną (nr [...]) na działki nr ewid. [...] i nr [...]. Ustalenie takiej okoliczności nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogło bowiem skutkować odmienną oceną złożonego wniosku. Należy zauważyć, że organ administracji nie jest zobowiązany do zbierania wszelkich dowodów powiązanych ze sprawą, ale jedynie takich dowodów, które są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w świetle w norm prawa materialnego, będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że stan sprawy nie został wyjaśniony. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że ustalenia organu były prawidłowe i wyczerpujące, mając na względzie treść art. 29 u.d.p. W konsekwencji naruszenie przepisów art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. nie miało miejsca. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w którym to wskazano na naruszenie art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez niewłaściwą jego interpretację i uznanie, że w dniu budowy drogi ozn. Nr [...] nie istniały zjazdy na działki ozn. nr [...] i [...], że miałby on zastosowanie tylko wówczas, gdy na działkach ozn. nr [...] i [...] istniałby zjazd urządzony w sposób zgodny z prawem, a więc zjazd zgodny z normami; że droga na działce ozn. nr [...] przejętej od M. O. stała się drogą publiczną po podjęciu Uchwały przez Radę Gminy Ł. w dniu 30 września 2015 roku nr XV/78/2015, gdy w świetle brzmienia art. 7 uchwała ta potwierdza jedynie, że jest to droga zaliczona do dróg publicznych, wskazać należy, że są one nieuprawnione. Zarzut sformułowany w pkt I ppkt 1, w istocie zmierza do wykazania wadliwości stanowiska organów i Sądu I instancji w zakresie ustalenia istnienia zjazdu z drogi publicznej na działkę skarżącego, a w konsekwencji autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że ani organy administracyjne, ani Sąd I instancji nie negują istnienia zjazdu. W istocie Sąd I instancji słusznie zauważa, z czym nie zgadza się skarżący, że zjazd powinien być urządzony zgodnie z prawem. Z tych powodów podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć zamierzonego skutku. W ramach zarzutu sformułowanego w ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszej sprawie stanowił art. 29 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Dla rozstrzygnięcia zatem żądania przebudowy zjazdu indywidualnego istotne było jedynie ustalenie, czy taki zjazd wcześniej, przed przebudową drogi gminnej, istniał czy też nie. Jak prawidłowo podkreślił Sąd I instancji nie chodzi o zjazd wybudowany "na dziko" - jako faktyczne połączenie drogi gminnej z działką przylegającą, po której przejazd mógł się faktycznie odbywać, ale chodzi o istnienie zjazdu indywidualnego, wybudowanego (zrealizowanego) zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz z prawem budowlanym. Kwestię tę wystarczająco jasno wyjaśnił Sąd i organ I instancji stwierdzając, że brak podstaw do stwierdzenia istnienia legalnego zjazdu z drogi gminnej – działki nr [...] na działki o nr ewid. [...] i [...] ponieważ zarządca tej drogi nie wydawał zgody na lokalizację zjazdu z tej drogi na działkę wnioskodawcy o nr ewid. [...]. Prawidłowe jest stanowisko, że obowiązek zarządcy drogi polegający na budowie lub przebudowie istniejących zjazdów, o którym mowa w art. 29 ust. 2 u.d.p. powstaje tylko w przypadku zjazdów, które istniały przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi i powstały zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, tj. zjazdów wybudowanych przez właścicieli zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy. Urządzenie zjazdów przez zarządcę drogi na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. nie dotyczy zatem sytuacji, gdy zjazd taki przed realizacją inwestycji drogowej urządzony był jedynie faktyczne, zwyczajowo. W takich bowiem przypadku, w sensie prawnym - bez stosownych zgód zarządcy drogi - zjazd taki jest nielegalny. Wykładnia literalna art. 29 ust. 2 u.d.p. prowadzi do wniosku, że tylko zjazd zgodny z ww. normami stanowi zjazd indywidualny, "istniejący", a niedopuszczalna jest interpretacja, że przepis ten dotyczy każdego zjazdu, niezależnie od jego legalności. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że brak jest dowodów na legalne istnienie przedmiotowego zjazdu, co zostało przyznane także w skardze kasacyjnej, w której autor stwierdził, że M. O. (...) wjeżdżał wjazdem przez siebie urządzonym. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył art. 29 ust. 2 u.d.p. Sąd ten dokonał prawidłowej wykładni spornego przepisu i słusznie uznał, że zjazdem "dotychczas istniejącym" w rozumieniu art. 29 w ust. 2 u.d.p. jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z unormowaniem art. 29 w ust. 1 u.d.p. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 w związku z art. 7 u.d.p. Wskazać bowiem należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując ten przepis niewłaściwie przyjął, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa materialnego. Zarzucając naruszenie art. 29 ust. w zw. z art. 7 u.d.p. skarżący ograniczył się do stwierdzenia, że "droga na działce ozn. nr [...] przejętej od M. O. stała się drogą publiczną po podjęciu Uchwały przez Radę Gminy Ł. w dniu 30 września 2015 roku nr XV/78/2015, gdy w świetle brzmienia art. 7 u.d.p. uchwała ta potwierdza jedynie, że jest to droga zaliczona do dróg publicznych". Tak sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 29 ust. w zw. z art. 7 u.d.p. podanych wyżej wymogów nie spełnia, a tym samym uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.