I OSK 2974/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1062/22 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek W. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1062/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi W. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 października 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r." w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegające na zastosowaniu przez Sąd I instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest, faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasowym, a brak jej zatrudnienia nastąpił przed zaliczeniem podopiecznej do kręgu osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym i spowodowany jest innymi okolicznościami niż konieczność sprawowania nad nią opieki; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pominięciu przy ocenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej a koniecznością podjęcia się opieki nad osobą niepełnosprawną, sytuacji rodzinnej, tak podopiecznej, jak i wnioskodawczym w aspekcie możliwości zapewnienia wymaganej opieki z udziałem innych osób zobowiązanych do alimentacji bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia; 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez organy prowadzące postępowanie obu instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którym brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony postępowania, a sprawowanej przez nią opieki nad matką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania organom prowadzącym postępowanie naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca i tym samym doprowadziło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie; 4) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji poprzez sformułowanie przez Sąd w miejsce zanegowanej oceny orzekających organów, własnej oceny zebranych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych sprawy i na tej podstawie sformułowania wymogu uwzględnienia przedstawionej oceny związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i nieuzasadnionego uchylenia wydanej w sprawie decyzji, które to naruszenia doprowadziły Sąd I instancji do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uwzględnienia skargi w miejsce jej oddalenia. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W piśmie procesowym złożonym w dniu 29 listopada 2024 r. W. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Należy jednakże zauważyć, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego i w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie do postawionych zarzutów. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zostały spełnione przez W. S. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie brak jest określonego w ww. przepisie związku przyczynowego z uwagi na zakres i wymiar świadczonej matce pomocy, która nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także w związku z brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni w okresie poprzedzającym wystąpienie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Poza sporem pozostaje natomiast, że skarżąca należy do osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki, jak również że podlegająca opiece A. S. legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis określa więc przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć łącznie, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Skoro świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga, to musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Podkreślenia wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera legalnej definicji określenia "sprawowania stałej lub długotrwałej opieki", a więc istotna jest w tym przypadku wykładnia tych pojęć stosowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z tą wykładnią sprawowanie długotrwałej lub stałej opieki nad osobą jej wymagającą powinno być utożsamiane z rozumieniem tego zwrotu w języku potocznym, ale przy jednoczesnym przyjęciu, że zapewnienie tego rodzaju opieki podopiecznemu musi polegać na sprawowaniu przez opiekuna osobistych starań i na tyle wypełniać jego czas, że nie jest on w stanie podjąć żadnej innej, stałej aktywności, wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania czyli aktywności zawodowej. Takich ustaleń nie można natomiast utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, że na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno dokumentów uprawnionych organów, jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonuje ustalenia czy brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a także czy opieka ta stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W rozpoznawanej sprawie W. S. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną matką. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że matka strony jest wdową i orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku z dnia 11 lutego 2022 r. została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 grudnia 2021 r.). W orzeczeniu jako symbole przyczyn niepełnosprawności wymieniono: [...] ([...]), [...] ([...]) oraz [...] ([...]), a także wskazano m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Matka W. S. urodziła się w roku 1947 r., na dzień wydania decyzji organu odwoławczego miała zatem 75 lat (obecnie 77 lat). Z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w dniach 3 marca 2022 r. i 12 września 2022 r. wynika, że A. S. pozostaje pod opieką córki od grudnia 2020 r. w związku z pogarszającym się stanem zdrowia. W treści wywiadów przedstawiono szczegółowo przebieg dnia i zakres sprawowanej opieki, wyjaśniając że u A. S. zdiagnozowano: [...]. Podopieczna oświadczyła, że pomoc córki jest jej niezbędna, a także że nie jest w stanie samodzielnie wykonać w całości żadnej czynności poza spożywaniem posiłków i pojedynczymi czynnościami związanymi z realizacją zabiegów higienicznych typu: mycie zębów, twarzy. Towarzyszy jej paniczny strach i obawa przed wystąpieniem problemów zdrowotnych. W końcowych wnioskach pracownika socjalnego stwierdzono, że opieka sprawowana przez W. S. zaspokaja wszystkie niezbędne potrzeby niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki, która nie jest w stanie funkcjonować w życiu codziennym bez pomocy osób bliskich. Opieka sprawowana jest w sposób należyty, kompleksowy, jest niezbędna, wymaga stałego zaangażowania, ciągłości i stałości i związana jest w znacznej części ze stanem zdrowia matki. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że zebrana w aktach sprawy dokumentacja uzasadnia twierdzenie, że w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy koniecznością stałej opieki przez W. S. nad matką a tym, że strona zrezygnowała i nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia. Z ustalonych okoliczności wynika, że ze względu na zaawansowany wiek, stan zdrowia i dolegliwości matka wnioskodawczyni wymaga całodobowej opieki i stałej obecności skarżącej, która pozostaje w gotowości do udzielenia niezbędnej pomocy. A. S. z uwagi na [...], konieczność poruszania się przy pomocy kuli lub laski i inne dolegliwości wymaga asysty skarżącej przy większości czynności dnia codziennego. W. S. podaje matce kilkukrotnie w ciągu dnia leki, pomaga w ćwiczeniach oddechowych i fizycznych, organizuje częste wizyty lekarskie. Nie można także pominąć, że A. S. wymaga [...]. Bez wątpienia zatem brak odpowiednich działań strony mógłby skutkować dla jej matki pogorszeniem stanu zdrowia. Wobec powyższego, z uwagi na zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, należy zaakceptować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że A. S. wymaga stałej opieki, którą zapewnia jej córka. Podkreślić przy tym trzeba, że nawet jeśli strona nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem nie wymaga tego stan i potrzeba matki, to pozostaje w tym czasie w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, aby w każdej chwili służyć stosowną opieką i pomocą, co także stanowi element sprawowanej opieki. Odnosząc się zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnie podważonej przez Sąd I instancji oceny, że z uwagi na brak zatrudnienia skarżącej nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy z koniecznością sprawowania opieki nad matką, bowiem w okresie poprzedzającym uzyskanie przez rodzica strony orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, strona już była osobą nieaktywną zawodowo, dostrzec trzeba, że przesłankę rezygnacji czy też niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oceniać należy każdorazowo w sposób zindywidualizowany. Wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania - rzeczywistej bądź potencjalnej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy zobowiązany jest jedynie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 159/23, z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1384/23 oraz z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 3142/23). W rozpoznawanej sprawie przy ustaleniach przebiegu aktywności zawodowej wnioskującej istotne jest, że W. S. od 1 sierpnia 2019 r. rozpoczęła własną działalność gospodarczą, którą całkowicie zakończyła w dniu 31 marca 2021 r., tj. [...]. Powyższe, mając także na uwadze stan zdrowia A. S. i ustalony zakres sprawowanej opieki zainteresowanej, świadczy że strona zrezygnowała z innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w celu sprawowania opieki nad osobą bliską legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podnoszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku argumenty nie mają zaś znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ zawieszenie w dniu 29 czerwca 2020 r. prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na panujący stan pandemii COVID – 19 nie było równoznaczne z całkowitym zaprzestaniem aktywności zawodowej i nie wykluczało spełnienia przesłanki, o której mowa w ww. przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, że przy ocenie przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma znaczenie okoliczność, że W. S. ma brata, który zamieszkuje pod Warszawą i jest osoba aktywną zawodowo, a w sprawie nie zostało wykazane, aby nie mogła (przy podejmowanych czynnościach) uzyskać wsparcia finansowego od brata, celem finansowania części pomocy w opiece nad matką, ani też, by nie była w stanie uzyskać od niego zwrotu przypadającej na nią części świadczeń alimentacyjnych. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne oraz pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 378/23, z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1313/23, z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1663/231 oraz I OSK 1594/23, z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 1703/23 oraz I OSK 2545/23, z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2457/23, I OSK 2540/23, I OSK 1935/23 oraz I OSK 2659/23, z dnia 7 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2229/23, I OSK 2181/23, I OSK 2086/23, I OSK 1941/23 oraz I OSK 1944/23, a także z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt I OSK 2339/23). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu w pkt 1 wyroku skargi kasacyjnej. W pkt 2 wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek W. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po terminie, o którym mowa w art. 179 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.