II SA/Gd 1140/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr LV/1678/23 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej K. K. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pani K. K. (dalej: Skarżąca) pismem z 2 października 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr LV/1678/23, w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2023 r. poz. 4324, dalej: "uchwała krajobrazowa"). Uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów: art. 37a ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwalę krajobrazową prawa własności nieruchomości i swobody działalności gospodarczej jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności), a także naruszenie zasady równości, w szczególności na skutek: wykluczenia możliwości stosowania oświetlenia pulsacyjnego wszelkich szyldów, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych o zmiennym natężeniu oświetlenia takich jak telebimy, ekspozytory diodowe, co nie dotyczy technologii LCD w tablicach reklamowych i urządzeniach reklamowych w granicach luminacji do 5000 cd/m2 w ciągu dnia, do 600 cd/m2 dla tablic poniżej 10 m2 i do 300 cd/m2 dla tablic powyżej 10 m2 – w ciągu nocy, co prowadzi do obowiązku dostosowania (usunięcia) posiadanego przez Skarżącą nośnika reklamowego (§ 13 pkt 9 uchwały); całkowitego wykluczenia możliwości sytuowania wszelkich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (za wyjątkiem wskazanych w uchwale) w Strefie A, co prowadzi do obowiązku usunięcia posiadanego przez Skarżącą nośnika reklamowego (§ 28 ust. 2 pkt 1 uchwały krajobrazowej); dyskryminowania podmiotów umieszczających nośniki reklamowe określonego rodzaju (w szczególności w Strefie A, gdzie Skarżąca posiada tego rodzaju urządzenie) względem innych adresatów uchwały krajobrazowej umieszczających nośniki reklamowe, poprzez dopuszczenie innych rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które nie obejmują jednakże nośnika Skarżącej, co prowadzi do obowiązku dostosowania (usunięcia) stanowiącego Jej własność ekranu świetlnego (§ 28 ust. 1 lit. a-f uchwały krajobrazowej); art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 35 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej w związku z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie przez uchwałę krajobrazową zasady ochrony praw słusznie nabytych, w szczególności na skutek ingerowania sytuacji prawnej właścicieli istniejących dotychczas, legalnych nośników reklamowych, gdyż jak prawidłowo stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku 12 grudnia 2023 r. P 20/19, art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP, a co za tym idzie uchwała krajobrazowa bez ww. regulacji, czy z ich pominięciem nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały w całości, względnie w tej części wskazanej w § 35 ust. 1-4, który nie przewiduje odpowiedniej procedury odszkodowawczej dotyczącej konieczności dostosowania do zgodności z uchwałą legalnie posadowionych nośników reklamowych oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając swój interes prawny Skarżąca wskazała, że na mocy umowy dzierżawy nieruchomości, zawartej w dniu 1 grudnia 2020 r. na czas nieokreślony, jest dzierżawcą części dachu nieruchomości w G. przy [...] (budynku dz. nr [...], [...] obręb G., strefa A w uchwale krajobrazowej), na którym znajduje się nośnik reklamowy. W świetle ustaleń zaskarżanej uchwały, przedmiotowy nośnik reklamowy powinien zostać całkowicie zdemontowany, jako naruszający § 28 ust. 2 pkt 1 oraz § 13 pkt 9 uchwały krajobrazowej. Posiadany aktualnie przez Skarżącą na terenie miasta Gdynia nośnik reklamowy, który w razie niedostosowania go do regulacji uchwały krajobrazowej, będzie podlegać karze pieniężnej. Ponadto Skarżąca podała, że prowadzi działalność gospodarczą w branży reklamowej. Zdaniem Skarżącej, w uchwale krajobrazowej nie zróżnicowano w jakikolwiek sposób terminu dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w zależności od ich wielkości oraz okoliczności, oraz tego, że na ich usytuowanie uzyskano zgodę budowlaną. Ponadto wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, tzn. na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania o jej oddalenie. Organ wskazał, że przyjęta w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym konstrukcja, określa legitymację strony skarżącej. Uprawnionym, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zdaniem organu, stosunki obligacyjne łączące Skarżącą z właścicielami nieruchomości nie stanowią podstawy dla uznania jej legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę krajobrazową, a obowiązek dostosowania tablic i urządzeń reklamowych należy postrzegać raczej jako interes faktyczny a nie prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd bada, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA z 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 808; por. postanowienie WSA w Krakowie z 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA). Na skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, to w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04; , wyrok NSA z 22 lutego 2006 r.; II OSK 1127/05; wyrok NSA z 7 maja 2008 r. II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05;, por. też wyrok NSA z 4 września 2001 r., II SA 1410/01; postanowienie NSA z 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z a 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego czy też aktem normatywnym. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 37a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem: "1. Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. 2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. 3. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. 4. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego. 5. Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu. 6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów. 7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice. 8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych. 9. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. 10. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale". W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżąca nie wykazała istnienia ani tym bardziej naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem nie wykazała istnienia związku między zaskarżoną uchwałą a Jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Z przywołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., wydanego w sprawie P 20/19, w którym Trybunał stwierdził, że "art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." wynika, że interes prawny w zaskarżaniu tzw. uchwał krajobrazowych wywodzić należy z prawa własności nieruchomości lub tablic i nośników reklamowych. W przedmiotowej sprawie Skarżąca wywodzi swój interes prawny z umowy dzierżawy części dachu nieruchomości w G., przy [...], na której znajduje się nośnik reklamowy (ekran reklamowy LED). Skarżąca wskazuje, że przedmiotowy nośnik powinien zostać całkowicie zdemontowany, jako że narusza § 28 ust. 2 pkt 1 oraz § 13 pkt 9 uchwały krajobrazowej. Dalej skarżąca podnosi, że uchwała narusza interes prawny Skarżącej, jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. Umowa dzierżawy jako umowa zobowiązująca nie jest skuteczna erga omnes, ale inter partes. Skarżąca nie posiada więc interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały krajobrazowej, lecz jedynie interes faktyczny. Ze skargi nie wynika, aby to Skarżąca była podmiotem, który dokonał umiejscowienia przedmiotowego nośnika reklamowego. Przeciwnie, z umowy dzierżawy oraz decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, których kserokopie Skarżąca dołączyła do skargi, wynika, że to właściciel nieruchomości umieścił nośnik reklamowy. Skarżąca nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub posiadaczem samoistnym nieruchomości lub obiektu budowlanego, na którym znajduje się reklama. Skarżąca nie jest także właścicielem spornego nośnika reklamowego ani podmiotem, który go na budynku umieścił. W żaden sposób zatem, regulacje spornej uchwały nie dotyczą praw i obowiązków Skarżącej wynikających normy prawa materialnego – w tym przypadku z prawa własności. W takim stanie sprawy, Skarżąca nie może być adresatem normy z art. 37d u.p.z.p. (kary pieniężne na nielegalne reklamy), co oznacza brak zagrożenia karą pieniężną. Ponadto należy wskazać, że Konstytucyjna zasada wolności gospodarczej nie jest źródłem interesu prawnego, bowiem nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę. Uchwała krajobrazowa nie dotyczy zakresu swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ działalność reklamowa może być przez Skarżąca prowadzona dalej, tyle że z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z uchwały. Istotnym jest przy tym również, że możliwość korzystania ze spornego nośnika reklamowego w ramach prowadzonej przez Skarżąca działalności gospodarczej, wynika z umowy dzierżawy, a nie przepisu prawa materialnego. Zaskarżona uchwała nie reguluje treści umów dzierżawy, a to oznacza, że może mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną Skarżącej. W tej mierze wskazać należy wypracowany na kanwie postępowań planistycznych i ugruntowany w judykaturze pogląd, że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to bowiem interes faktyczny, a ten jak już wcześniej napisano, nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. Wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II OSK 990/15). Z racji tego, że uchwała krajobrazowa, podobnie jak plan miejscowy, zawiera normy prawa powszechnie obowiązującego dotyczące ładu przestrzennego (oczywiście w węższym zakresie), wskazany pogląd znajduje także zastosowanie w tej sprawie. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi. O zwrocie uiszczonego od skargi wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przywołane orzecznictwo dostępne jest Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.