II SA/Gd 609/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2024 r., nr SKO/Gd 2833/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. H. kwotę 1576 zł (tysiąc pięćset siedemdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2024 r., nr SKO/Gd 2833/23, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 2 kwietnia 2020 r., nr UN-N.6831.266.2019.ZL, wydaną na wniosek skarżącej w trybie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Burmistrz Gminy Żukowo zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Ż., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2,7446 ha, na działki nr: [...] o powierzchni 0,0790 ha, nr [...] o powierzchni 0,0634 ha, nr [...] o powierzchni 0,0634 ha, nr [...] o powierzchni 0,0869 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,1215 ha, nr [...] o powierzchni 0.1046 ha, nr [...] o powierzchni 0.0859 ha, nr [..] o powierzchni 0.0858 ha, nr [...] o powierzchni 0,0857 ha, nr [...] o powierzchni 0,0858 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0858 ha, nr [...] o powierzchni 0,0860 ha i nr [...] o powierzchni 0,4153 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 2 kwietnia 2020 r. Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego podziału. Burmistrz Gminy Żukowo, decyzją z dnia 3 lutego 2023 r., nr UN-N.3134.152.2022.MS, wydaną na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), ustalił skarżącej wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 78 800 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ż., oznaczonej jako działka nr [...], w wyniku dokonanego jej podziału. Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego podziału wynika zaś ze sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia 15 grudnia 2022 r. W operacie tym ustalono, że cena przedmiotowej działki przed podziałem, określona według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna i stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wynosiła 2 372 000 zł. Natomiast, wartość działek po podziale, określona według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna i stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna wynosiła 2 766 000 zł. Przy wycenie nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W ocenie przy tym organu, sporządzony operat, pod względem formalnym, jest poprawny, zgodny z obowiązującym przepisami. Nadto, w sposób odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania przedstawia wzrost wartości nieruchomości. W operacie wykorzystano do porównania transakcje obrotu nieruchomościami spełniające warunek podobieństwa a wycena nieruchomości odpowiada tendencjom w zakresie kształtowania się cen podobnych na terenie Gminy Ż. Według operatu szacunkowego wzrost wartości nieruchomości, działki nr [...] w Ż., spowodowany jej podziałem wyniósł 394 000 zł. Ponieważ zaś, Rada Miejska w uchwale z dnia 22 marca 2016 r., nr XXII/232/2016, ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości po i przed dokonaniem podziału, to należna opłata wynosi 78 800 zł. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się uchylenia powyższej decyzji i ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż 39 800 zł, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o operat szacunkowy ustalający w sposób nieprawidłowy wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przed i po podziale; - art. 98a ust. 1, 1a i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe (znacznie zawyżone) ustalenie wzrostu wartości nieruchomości przed i po podziale. Do odwołania skarżąca załączyła opinię w zakresie określenia wartości rynkowej działki nr [...] położonej w Ż., następnie podzielonej na 28 działek, sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 14 marca 2023 r., podkreślając, że z opinii tej wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 3 018 000 zł a wartość nieruchomości po podziale wynosiła 3 217 000 zł. Zatem wzrost wartości wskutek podziału wyniósł 199 000 zł i w konsekwencji opłata adiacencka przy stawce 20% nie powinna przekroczyć kwoty 39 800 zł. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 17 kwietnia 2024 r., wydaną na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że wysokość opłaty została ustalona prawidłowo, w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy z dnia 15 grudnia 2022 r. Kolegium wskazało przy tym, że operat ten zawiera szczegółowy opis stanu nieruchomości ze wskazaniem lokalizacji i stanu zagospodarowania. Z opisu stanu nieruchomości wynika, że szacując jej wartość rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Źródłem danych służących do opracowania operatu były m in. oględziny nieruchomości przeprowadzone 24 listopada 2022 r. Stan nieruchomości przed podziałem i po podziale rzeczoznawca ustalił na dzień 2 kwietnia 2020 r. Szacowania dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Przyjęty do analizy rynek obrotu nieruchomościami odpowiada cesze podobieństwa szacowanej nieruchomości z uwagi na jej mieszane przeznaczenie, położenie, stan prawny i sposób korzystania. Szacując wartość nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca dokonał analizy rynku obrotu nieruchomości porównywalnych. Analizą objęto transakcje od czerwca 2019 r. do dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Do wyceny przyjęto transakcje nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, których powierzchnia była większa niż 9500 m2 (przed podziałem) i mniejsza niż 900 m (po podziale). W toku analizy, z zebranej próby wyeliminowano transakcje, których ceny znacząco odbiegały od ceny średniej, oraz takie w których warunki zawarcia budziły wątpliwości. Wszystkie zebrane transakcje oceniono pod względem wiarygodności, jeśli chodzi o warunki zawarcia transakcji, przedmiot sprzedaży oraz uzyskane ceny transakcyjne. Na potrzeby wyceny zgromadzono informacje o transakcjach nieruchomościach podobnych. Wszystkie nieruchomości charakteryzowały się tym, że były nieuzbrojone oraz nieogrodzone. Ustalono, że dla potencjalnego nabywcy najważniejszymi czynnikami są: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa oraz warunki inwestycyjne. Największym popytem cieszą się nieruchomości zlokalizowane w lepszej lokalizacji ogólnej, lepszej lokalizacji szczegółowej oraz posiadające lepsze warunki inwestycyjne. Badając trend cenowy rzeczoznawca, mając na uwadze bardzo małą liczbę nieruchomości podobnych oraz własną analizę szerszego spektrum rynku nieruchomości, zdecydował się na nieaktualizowanie cen transakcyjnych na datę wyceny (trend zmiany cen 0%). W ocenie sporządzającego aktualizacja cen transakcyjnych na datę wyceny mogłaby negatywnie wpłynąć na wynik wyceny, co w rezultacie prowadziłoby do sporządzenia błędnej opinii. Sporządzający w swojej opinii wykorzystał najbardziej aktualne transakcje nieruchomości podobnych, które w jego ocenie dobrze odzwierciedlają aktualny stan lokalnego rynku nieruchomości. Nadto, Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 3 marca 2024 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów odwołania, wskazując m.in., że wszystkie transakcje, które zostały użyte w określeniu wartości po podziale w wycenie sporządzonej 15 grudnia 2022 r. znajdują się w północnej części Ż. tj. w pobliżu wycenianej nieruchomości, natomiast transakcje użyte w operacie szacunkowym sporządzonym 14 marca 2023 r. znajdują się na terenie całego miasta, w różnych jego częściach. Ponadto, w wycenie zostały przyjęte tylko i wyłącznie transakcje z obrębu Ż. pomijając transakcje obrębu Ż. W obrębie Ż-G. znajduje się wyceniana nieruchomość, a transakcje w strefie podmiejskiej były w analizowanym okresie wyższe niż w samym mieście. Przyjmując logikę przyjmowania wszystkich transakcji z Ż. (z pominięciem obszaru podmiejskiego Ż.-G), a nie tylko tych z najbliższej okolicy, pominiętych zostało wiele transakcji, szczególnie tych z wyższą ceną jednostkową. W rezultacie logika ta w połączeniu z metodą korygowania ceny średniej prowadzi do określenia mniejszej wartości. Wszystkie działki poza jedną posiadają powierzchnię mniejszą niż 900 m co przez sporządzającą zostało uwzględnione przez cechę powierzchnia o wadze 10%. Przyjmowanie cechy "powierzchni" przy tej powierzchni i na tym rynku jest niezgodne z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ceny jednostkowe działek o powierzchni poniżej 900 m2 były znacząco wyższe niż nieruchomości, których powierzchnia wynosiła około 1000 m2. Rzeczoznawca nie zgodził się też ze sposobem określenia wartości rynkowej działki ewidencyjnej nr [...] (drogowej), albowiem przyjęte transakcje nieruchomości podobnych posiadają przeznaczenie "dróg publicznych" i innych analogicznych przeznaczeń "drogowych" natomiast przeznaczenie działki ewidencyjnej nr [...] (pomimo jej kształtu) jest mieszkaniowe (co wynika ze studium oraz z decyzji o warunkach zabudowy). Wskazać również należy, że transakcje działkami o kształcie drogi i przeznaczeniu mieszkaniowym charakteryzują się cenami kilkukrotnie wyższymi niż transakcje działkami o kształcie drogi i przeznaczeniu pod drogi. Wynika to z tego, że nabywcami działek o kształcie drogi i przeznaczeniu drogowym są jednostki samorządowe, a nabywcami działek o kształcie drogi i przeznaczeniu mieszkaniowym osoby prywatne. We wniesionej do sądu skardze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu I instancji przez ustalający w sposób nieprawidłowy wartość przedmiotowej w sprawie nieruchomości przed podziałem i po podziale; - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem treści operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącej, pomimo że ustalał on w sposób prawidłowy wartość przedmiotowej w sprawie nieruchomości przed podziałem i po podziale; - art. 98a ust. 1, 1a i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieprawidłowe (znaczenie zawyżone) ustalenie wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 3 lutego 2023 r. – nie jest zgodna z prawem. Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), zgodnie z którym: 1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. 1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. 1b. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Z powołanej regulacji wynika, że przesłankami, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było naliczenie opłaty adiacenckiej są: dokonanie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, podziału nieruchomości; wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału; wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że decyzją z dnia 2 kwietnia 2020 r. Burmistrz Gminy Żukowo zatwierdził, na wniosek skarżącej, podział geodezyjny działki nr [...] o powierzchni 2,7446 ha, na działki nr: [...] o powierzchni 0,0790 ha, nr [...] o powierzchni 0,0634 ha, nr [...] o powierzchni 0,0634 ha, nr [...] o powierzchni 0,0869 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,1215 ha, nr [...] o powierzchni 0.1046 ha, nr [...] o powierzchni 0.0859 ha, nr [..] o powierzchni 0.0858 ha, nr [...] o powierzchni 0,0857 ha, nr [...] o powierzchni 0,0858 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0858 ha, nr [...] o powierzchni 0,0860 ha i nr [...] o powierzchni 0,4153 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 2 kwietnia 2020 r., tj. w dacie obowiązywania uchwały Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2016 r., nr XXII/232/2016, w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 20% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 2 grudnia 2022 r. Wobec tego, nie budzi wątpliwości Sądu, że wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowej opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Jednakże, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie dotyczącym oceny sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 15 grudnia 2022 r., który powinien stanowić wiarygodny dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego podziału. Z treści art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a tej ustawy, a tym samym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555). Wprawdzie, w dniu 9 września 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832), jednakże zgodnie z § 85 tego rozporządzenia do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Do wycen nieruchomości rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia. Zatem, to operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega przy tym ocenie organu administracji. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego należy sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analiza stanowiącego podstawę dokonanej w niniejszej sprawie wyceny operatu szacunkowego z dnia 15 grudnia 2022 r. wywołuje zaś wątpliwości co do prawidłowości uznania go przez orzekające organy za wiarygodny dowód w sprawie. Wskazać bowiem należy, że w operacie tym, rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem geodezyjnym i po podziale zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Zgodnie z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomościami podobnymi są takie nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna, zgodnie z art. 4 pkt 16, powinna posiadać cechy porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Do cech tych ustawodawca zalicza: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość nieruchomości. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, a podobieństwo nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza oczywiście ich identyczności (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3372/18, LEX nr 2763248). W ocenie Sądu, wątpliwości budzi uznanie przez orzekające organy za nieruchomości podobne nieruchomości, które zostały przyjęte w operacie szacunkowym z dnia 15 grudnia 2022 r. zarówno do wyceny przed podziałem, jak i po podziale. Przedmiotem wyceny jest działka oznaczona przed podziałem nr [...], położona w północno – zachodniej części miasta Ż. Przed podziałem działka nr [...] miała powierzchnię 27 446 m2 a jej kształt był regularny, zbliżony do prostokąta. Jak wynika z operatu, okolica działki jest średnio zagospodarowana. Od wschodu nieruchomość graniczy z osiedlem budynków jednorodzinnych, od północy z polami uprawnymi a od zachodu z terenami leśnymi. Decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 18 sierpnia 2016 r. ustalono dla tej działki warunki zabudowy na budowę 30 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Po podziale powstały działki nr: [...] o powierzchni 0,0790 ha, nr [...] o powierzchni 0,0634 ha, nr [...] o powierzchni 0,0634 ha, nr [...] o powierzchni 0,0869 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,0866 ha, nr [...] o powierzchni 0,1215 ha, nr [...] o powierzchni 0.1046 ha, nr [...] o powierzchni 0.0859 ha, nr [..] o powierzchni 0.0858 ha, nr [...] o powierzchni 0,0857 ha, nr [...] o powierzchni 0,0858 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0859 ha, nr [...] o powierzchni 0,0858 ha, nr [...] o powierzchni 0,0860 ha i nr [...] o powierzchni 0,4153 ha. Działka nr [...] pełni funkcję drogi dojazdowej. Na terenie tych działek, w dacie sporządzania operatu, przeprowadzanych było wiele procesów inwestycyjnych w postaci budowy budynków jednorodzinnych. W operacie z dnia 15 grudnia 2022 r. dla określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem do wyceny przyjęto trzy transakcje sprzedaży dotyczące nieruchomości: położonej w B. o powierzchni 10 000 m2 przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej, położonej w M. o powierzchni 9950 m2 przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej i położonej w C. o powierzchni 15 400 m2 przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową i wielorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Ceny za te transakcje skorygowano według cech: lokalizacja ogólna (gorsza – nieruchomość zlokalizowana w mało atrakcyjnej lokalizacji), lokalizacja szczegółowa (gorsza – nieruchomość zlokalizowano w gorszej lokalizacji szczegółowej) i warunki inwestycyjne (lepsze – nieruchomość posiada dobre warunki inwestycyjne niczym nieograniczone). Wskazano także, że nie ma różnic w osiąganych cenach na lokalnym rynku pomiędzy nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a zabudową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej. Jak wynika z powyższego, przyjęte do wyceny nieruchomości przed podziałem różnią się znacznie powierzchnią od nieruchomości wycenianej. Przyjęto bowiem działki o powierzchniach 10 000 m2 , 9950 m2 i 15 400 m2 . Natomiast powierzchnia działki nr [...] wynosi 27 446 m2. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się zaś, że "inną cechą" cenotwórczą, w myśl wskazanej definicji z art. 4 pkt 16 jest - w szczególności - powierzchnia nieruchomości gruntowej (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, LEX nr 1080952). Ponadto, przyjęte do wyceny nieruchomości przed podziałem przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej czy też pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług, co również rodzi wątpliwości w zakresie podobieństwa do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie zaś z powołanym wyżej przepisem art. 4 pkt 16 u.g.n. tożsame przeznaczenie nieruchomości jest jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnych. Powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości w zaskarżonej decyzji. Z kolei, dla określenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale stanowiących działki nr [....]-[..] i [...]-[...] do wyceny przyjęto pięć transakcji dotyczących nieruchomości o powierzchni: 831 m2, 892 m2, 892 m2, 800 m2, 800 m2. Przy czym, dwie z tych transakcji dotyczą nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Dla określenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale stanowiących działki nr [...] i [...] do wyceny przyjęto zaś cztery transakcje dotyczące nieruchomości o powierzchni: 1024 m2, 1088 m2, 1162 m2, 1104 m2. Przy czym, jedna z tych transakcji dotyczy nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Również i w tym przypadku budzi wątpliwości uznanie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej za nieruchomości podobnej do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto, dla określenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 4153 m2, która przeznaczona została pod budowę drogi dojazdowej, do wyceny przyjęto trzy transakcje dotyczące nieruchomości o powierzchni: 421 m2, 413 m2, 822 m2, które są przeznaczone na cele mieszkaniowe ale pełnią funkcję drogi dojazdowej. Z powyższego wynika, że w istotnej cesze, tj. w przeznaczeniu i powierzchni, nieruchomości przyjęte do porównania przy szacowaniu nie były w sposób niebudzący wątpliwości nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, co mogło mieć istotny wpływ na wycenę i wynik sprawy. Ustalając wzrost wartości nieruchomości dla określenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej rzeczoznawca powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości przed jej podziałem oraz po dokonaniu podziału. Warunkiem prawidłowej wyceny jest oparcie się na podobnych nieruchomościach. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że to rzeczoznawca majątkowy jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości. Taką kompetencję przyznaje mu właśnie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ma to związek z charakterem działalności rzeczoznawcy, który zgodnie z art. 175 ust. 1 tej ustawy. jest zobowiązany wykonywać czynności zawodowe zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, a za naruszenie standardów zawodowych odpowiada dyscyplinarnie. Jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialna za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny. Tylko w takim kontekście należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 samodzielność rzeczoznawcy, który wszak jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe. Zauważone przez Sąd wątpliwości w sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy operacie szacunkowym nie stanowiły jednakże ingerencji w fachową wiedzę rzeczoznawcy i podlegały ocenie orzekających w sprawie organów administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1887/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po dokonaniu jej podziału rzeczywiście wzrosła. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym, Sąd wskazuje, że złożony przez skarżącą do akt sprawy operat szacunkowy z dnia 14 marca 2023 r. nie mógł zdyskwalifikować operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu i stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że w operacie tym wyceny dokonano na podstawie podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej a nie tak jak w operacie z dnia 15 grudnia 2022 r. metodą porównywania parami. Podkreślić bowiem należy, że kwestionowanie wartości merytorycznej operatu szacunkowego możliwe jest wyłącznie w trybie określonym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku, gdy dokonana ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, jedyną drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Operat szacunkowy przestawiony przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Operat ten nie stanowił operatu, o jakim mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie stron stanowią wyłącznie przeciwdowody dla operatu sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego, który z racji sporządzenia go przez osobę powołaną do tej roli przez organ, ma większe znaczenie dowodowe w sprawie. Przedstawienie kontroperatu, a więc operatu sporządzonego przez inną osobę uprawnioną, który zawierałby istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości, może jedynie uprawdopodobnić wadliwość operatu zleconego przez organ, jednakże zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na zlecenie organu. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2024 r. W ocenie Sądu, zakres sprawy wymagający wyjaśnienia może zostać usunięty poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Ponownie rozpatrując sprawę orzekający w sprawie organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i wskazania stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu i brakiem sprzeciwu skarżącej.