II SA/Lu 14/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 30 listopada 2022 r., znak: SKO.II.41/1265/ŚR/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. L. F. (dalej także jako: skarżący) w dniu 20 września 2022 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną K. F.. Decyzją z dnia 11 października 2022 r. znak: D.8252.17.2022 Wójt Gminy Hańsk omówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że L. F. ma ustalone prawo do emerytury rolniczej, co uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do art. 17 ust. 5 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.). Dlatego też pomimo sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną nie jest możliwe przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie złożył L. F. podnosząc, że jest dla niego krzywdząca, gdyż opiekuje się niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji żoną. Pismem z dnia 14 listopada 2022 r. (k. 36 akt admin.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej także jako: Kolegium) poinformowało skarżącego, że może zawiesić prawo do emerytury, gdyż jej pobieranie jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi z dnia 24 listopada 2022 r. skarżący wskazał, że zawiesi prawo do emerytury, jeżeli zostanie mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne (k. 41 akt adm.). Decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że pomiędzy sprawowaną przez L. F. opieką a przyczyną rezygnacji z zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Zdaniem organu wiek skarżącego (75 lat) oraz okoliczność przejścia na emeryturę w 2012 r. w zestawieniu z faktem wystąpienia o przyznanie świadczenia w 2022 r. świadczą o braku związku między nie podejmowaniem, czy też nie poszukiwaniem zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Kolegium nie zanegowało samego faktu opieki, ale wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wyłącznie ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny lecz za fakt rezygnacji z zatrudnienia lub poszukiwania pracy w celu sprawowania opieki. Brak występowania tej przesłanki wyklucza zdaniem organu odwoławczego przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, organ wyjaśnił powołując się na art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Powyższy przepis zastrzega jednak, że świadczenie to nie przysługuje osobom o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, iż ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W związku z tym domniemaniem ustawodawca wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób mające na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 291). Uzyskanie prawa do datku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Oba te świadczenia mają ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do /samodzielnej egzystencji, z uwagi na zaawansowany wiek. Skoro zatem ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama co do zasady wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędne zastosowanie, tj. stwierdzenie braku istnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek uzasadniających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w związku z opieką na żoną w sytuacji, gdy zasadnym jest uznanie, że: przepis ten interpretowany przy zastosowaniu dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury; przepis ten znajduje zastosowanie do przypadku skarżącego w ten sposób, że pozbawia do przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości otrzymywanej emerytury. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą rolniczą, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację świadczącą jego zdaniem o zasadności złożonego środka zaskarżenia. Na poparcie swego stanowiska skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Organ odwoławczy zawnioskował w odpowiedzi na skargę o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego oraz materialnego. Tytułem wstępu należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzji organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był niesporny fakt, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury rolniczej, z której ewentualnie zamierza zrezygnować po uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym, osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20; czy też: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19). O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury lub renty, to organ winien poinformować wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno-rentowego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do renty czy emerytury, nastąpi płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych (emerytalnych) do systemu świadczeń rodzinnych. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w pełni aprobuje, że niedopuszczalna jest kumulacja świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury (por. np.: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r. I OSK 666/22, dostępny w CBOSA). Nie jest również możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej równicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą pobieranej renty, gdyż tego rodzaju rozwiązania nie przewidują przepisy prawa. W tym zakresie wskazać należy, że art. 17 ust. 3 u.ś.r. określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w sposób jednoznaczny kwotowo, co w ocenie Sądu nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2511/20, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20 dostępne w CBOSA). Nie oznacza to jednak brak możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia w ogóle. Mianowicie - jak wskazano wyżej - w tej sytuacji właściwym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem emerytalno - rentowym przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, czyli w realiach niniejszej sprawy renty. Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy poinformował skarżącego, do czego był zobligowany na podstawie art. 8, 9 i 79a k.p.a., że podstawą odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność pobierania emerytury, pouczył o możliwości jej zawieszenia i wyznaczył w tym celu termin do przedłożenia decyzji o zawieszeniu wypłaty emerytury. Konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, że skarżący nie poczynił żadnych starań, aby usunąć negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że przesłanka ta była jednoznacznie wskazywana przez organ, jako podstawa odmowy przyznania świadczenia. Skarżący w skardze do Sądu wywodził, że przysługuje mu kumulatywnie świadczenie pielęgnacyjne i emerytura w wysokości różnicy tych świadczeń. Jak wykazano powyżej, skarżący nie może kumulatywnie pobierać zarówno emerytury, jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Bez aktywności ze strony wnioskodawcy, w szczególności wobec braku woli rezygnacji z pobierania emerytury, organ nie mógł rozwiązać problemu zbiegu świadczeń korzystnie dla strony. W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z pracy zarobkowej, czy też jej niepodejmowaniem, a koniecznością podjęcia całodobowej opieki nad żoną K. F. – osobą z orzeczonym na stałe znacznym stopniem niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że żona skarżącego prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, a z uwagi na dolegliwości kręgosłupa ma problemy z poruszaniem się, korzysta stale z wózka inwalidzkiego oraz kul łokciowych. Dlatego też wymaga wsparcia w czynnościach dnia codziennego. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mając 75 lat. W momencie składania wniosku o to świadczenie skarżący od 10 lat pobierał emeryturę. Podkreślić należy, że w wywiadzie środowiskowym stwierdzono, iż L. F. nie pracuje z powodu pobierania świadczenia emerytalnego (k. 24v akt adm.) W związku z powyższym, zdaniem Sądu nie można uznać, aby pozostający od dekady poza rynkiem pracy skarżący, mający obecnie 75 lat, nie podejmował pracy zarobkowej dopiero od 2022 r. (data orzeczenia o stopniu niepełnosprawności żony skarżącego) tylko i wyłącznie z powodu konieczności opieki nad żoną. Zdaniem Sądu akta sprawy i zasady doświadczenia życiowego dowodzą, że skarżący wiele lat temu trwale zrezygnował z zatrudnienia z powodów leżących po jego stronie. W ocenie Sądu zachowanie skarżącego nie miało ścisłego związku z koniecznością sprawowania przez niego opieki nad żoną. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w końcowej części uzasadnienia decyzji. Podkreślić należy, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, dostępny w CBOSA). Przedmiotowe świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zapatrywanie, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia powodowanego koniecznością sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, przy czym powodem braku aktywności zawodowej musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś inne przyczyny. Należy więc w tym kontekście wskazać, że jakkolwiek sam fakt posiadania prawa do emerytury nie przekreśla - w przypadku zawieszenia wypłaty świadczenia otrzymywanego z organu emerytalno-rentowego - przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1971/21 oraz z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1954/21, dostępne w CBOSA ) – to jednak nie zwalnia to organów z dokonania w takim przypadku oceny rzeczywistego zamiaru i możliwości wykonywania aktywności zawodowej w wieku emerytalnym. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego trudno przyjąć, że ponad 75 letnia osoba, która nie pracuje od dziesięciu lat i która nie wykazała, że podejmowała na przykład chociażby prace dorywcze, chciałaby aktualnie podjąć zatrudnienie, a jedynym powodem dla którego tego nie czyni, jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. W ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy trudno przyjąć, że powodem niepodejmowania przez stronę skarżącą aktywności zawodowej jest wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad żoną. Przeciwnie, doświadczenie życiowe wskazuje na to, że celem złożenia w okolicznościach niniejszej sprawy wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest chęć uzyskiwania większych dochodów, a nie rezygnacja czy niepodejmowanie aktywności zawodowej, które powodowane jest koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad żoną. Z oświadczenia skarżącego wynika bowiem, że uzyskuje on emeryturę w wysokości 1218 zł (k. 15 akt adm.). Podkreślić należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty – utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.