II SA/Gl 1180/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi W. W. (W.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 lipca 2024 r. nr WINB-WOA.7722.152.2023.AJ/KC w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 5 lipca 2024 r., nr WINB-WOA.7722.152.2023.AJ/KC Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia w sprawie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. W związku z wnioskiem W. W. (dalej "Skarżący"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "PINB" lub "Organ I instancji") postanowieniem z 8 maja 2023 r., nr [...] odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do "remontu budynku gospodarczego – stodoła i kurnik ze zmianą sposobu użytkowania na agro-turystykę na nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], działka o numerze ewidencyjnym [...]". W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Pismem z 10 lipca 2023 r. zażalenie na ww. postanowienie złożył Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy ustalił, że postanowienie PINB z 8 maja 2023 r. zostało skutecznie doręczone Skarżącemu w trybie art. 44 § 4 k.p.a., tj. 1 czerwca 2023 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia. W aktach sprawy znajduje się również drugie zwrotne potwierdzenie odbioru, z którego wynika, że Skarżący odebrał postanowienie 6 lipca 2023 r. Z informacji przekazanych przez Organ I instancji wynika, że Skarżący oryginał postanowienia z 8 maja 2023 r. otrzymał 6 lipca 2023 r. Korespondencja po jej pierwotnym wysłaniu wróciła wprawdzie do PINB, jednakże koperta z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" była pusta. Z uwagi na ten fakt ponownie wysłano Skarżącemu oryginał postanowienia z 8 maja 2023 r. Po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w zakresie określonym w art. 134 k.p.a. ŚWINB nie stwierdził niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z 8 maja 2023 r. Jednakże stwierdził, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego 7. dniowego terminu. Przy tym Skarżący nie zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. Zdaniem ŚWINB postanowienie PINB z 8 maja 2023 r. zostało doręczone Skarżącemu 1 czerwca 2023 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki. Określony w art. 141 § 2 k.p.a. termin do wniesienia zażalenia upłynął zatem 8 czerwca 2023 r., zażalenie zaś zostało wniesione 10 lipca 2023 r. (data stempla pocztowego). Dla obliczenia ustawowego terminu do wniesienia przez Skarżącego środka zaskarżenia bez znaczenia pozostaje zastosowana przez Organ I instancji błędna praktyka polegająca na powtórnym przesłaniu stronie oryginału rozstrzygnięcia i jego późniejszym odebraniu przez Skarżącego. W skardze do sądu administracyjnego Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz dopuszczenie dowodu z wyjaśnień Skarżącego na okoliczność: - poinformowania przez Skarżącego osoby prowadzącej jego sprawę w PINB o planowanym wyjeździe od 10 maja 2023 r. do sanatorium i powrocie 1 czerwca 2023 r. późnym wieczorem; - nieprzesłania wraz z postanowieniem z 8 maja 2023 r. przez PINB pisemnej informacji o skutku zastępczego doręczenia ww. postanowienia, a co za tym idzie i niekompletnym pouczeniu przez Organ I instancji o prawie do zaskarżenia tego postanowienia. Skarżący wniósł także o zasądzenie od ŚWINB zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: 1) zasady prowadzenia postępowania z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzi domniemanie doręczenia postanowienia PINB z 8 maja 2023 r., podczas gdy do FUP S. dotarła pusta koperta i taką pustą kopertę jako zwrot przesyłki otrzymał Organ I instancji 2 czerwca 2023 r.; 2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Organ odwoławczy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że miało miejsce wysłanie przez PINB postanowienia z 8 maja 2023 r., podczas gdy do Organu I instancji wróciła pusta koperta, tj. bez postanowienia z 8 maja 2023 r. 3) pozbawienie Skarżącego możliwości obrony jego praw poprzez niezgodne z przesłankami określonymi w art. 44 § 1-4 k.p.a. uznanie przez ŚWINB, iż doręczenie zastępcze postanowienia z 8 maja 2023 r. nastąpiło 1 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał m. in., że w dniach od 10 maja 2023 r. do 1 czerwca 2023 r. przebywał w sanatorium, o czym informował telefonicznie pracownika PINB. Zdaniem Skarżącego postanowienie z 8 maja 2023 r. zostało mu doręczone dopiero 6 lipca 2023 r. W ustawowym terminie, tj. 10 lipca 2023 r. złożył zatem zażalenie na to rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę, Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Wyjaśnić należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie. Z tego też względu Sąd był uprawniony do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wprawdzie w myśl art. 122 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednakże jest to dyskrecjonalne uprawnienie sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 5 kwietnia 2017 r., II GSK 5287/16, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Rozpoznanie w trybie uproszczonym skargi na zaskarżalne postanowienie nie jest uzależnione od wniosku strony postępowania. Wobec tego zawarty w skardze wniosek Skarżącego o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania sprawy nie był dla Sądu wiążący, zaś przedłożone do sprawy akta administracyjne pozwalały na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Następnie należy wskazać, że pierwszy etap postępowania zażaleniowego przed organem odwoławczym to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie zażalenia. Na etapie badania formalnego organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność zażalenia lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, to jest obowiązany zakończyć postępowanie jednym z formalnych, ostatecznych postanowień kończących sprawę, które może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stanowiło ustalenie ŚWINB, że Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie PINB z 8 maja 2023 r. nr [...] z uchybieniem siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 141 § 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 2 k.p.a. Skarżący nie składał przy tym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie PINB z 8 maja 2023 r. zostało doręczone 1 czerwca 2023 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Ponowne przesłanie przez PINB ww. postanowienia Skarżącemu jest bez znaczenia dla obliczenia ustawowego terminu do wniesienia zażalenia. Natomiast w skardze zarzucono, że pierwsze doręczenie Skarżącemu postanowienia PINB z 8 maja 2023 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. było nieskuteczne. Po pierwsze z uwagi na fakt, że Skarżący telefonicznie informował pracownika PINB o wyjeździe do sanatorium w okresie od 1 maja 2023 r. do 1 czerwca 2023 r. Po drugie z uwagi na okoliczność, że PINB jako zwrot przesyłki otrzymał pustą kopertę, tj. bez postanowienia z 8 maja 2023 r., co uzasadnia stwierdzenie, że PINB nie umieścił w przesyłce ww. postanowienia. Przypomnieć zatem należy, że doręczenia dokonywane przez organy administracji w trakcie postępowania administracyjnego winny znajdować swe umocowanie w przepisach k.p.a., a w szczególności w art. 42 - 44 k.p.a. Skuteczne doręczenie nastąpi wówczas, gdy dokonane zostanie z zachowaniem wszystkich warunków określonych normami prawa dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ sposobu doręczenia. Ocena skuteczności doręczenia pisma zależy zatem od wypełnienia ściśle określonych przepisami k.p.a. warunków formalnych, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 1288/17, opubl. w CBOSA). Stosownie do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2023 r., I OSK 2741/19, opubl. w CBOSA). Podkreślić też należy, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 15 września 2011 r., II GSK 1761/11, opubl. w CBOSA). W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala podzielić stanowiska ŚWINB o skutecznym doręczeniu przesyłki, zawierającej postanowienie PINB z 8 maja 2023 r. nr [...], w trybie art. 44 k.p.a. W aktach administracyjnych znajduje się koperta wraz z naklejonym na niej zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (a także na kopercie) odnotowano datę pierwszego awiza, tj. 18 maja 2023 r. oraz awiza powtórnego - 26 maja 2023 r. Daty te są opatrzone podpisem doręczyciela - podobnie jak informacja, że przesyłka została pozostawiona w urzędzie pocztowym. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest natomiast wymaganej przez art. 44 § 2 k.p.a. informacji, gdzie zostało umieszczone zawiadomienie dla adresata o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w punkcie 2, doręczający nie wskazał przez czytelne zaznaczenie (podkreślenie/zakreślenie) odpowiedniej części tekstu, w którym z miejsc faktycznie zawiadomienie pozostawił. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia powoduje, że nie można skutecznie powołać się na tzw. fikcję doręczenia. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, to doręczenia nie można uważać za dokonane (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2007 r., I OSK 23/07; wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11 – opubl. w CBOSA). Jeżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1198/13, opubl. w CBOSA) Ponadto należy zauważyć, że ponowne doręczenie przez PINB zaskarżonego postanowienia Skarżącemu było spowodowane powstaniem wątpliwości co do prawidłowości pierwszego doręczenia. Z wyjaśnień PINB wynika bowiem, że zwrócona przesyłka nie zawierała oryginału postanowienia z 8 maja 2023 r. Na podstawie akt sprawy nie można w sposób jednoznaczny ustalić, że postanowienie PINB z 8 maja 2023 r. zostało do Skarżącego wysłane w pierwszej przesyłce. W aktach znajduje się bowiem pusta koperta z adnotacją "nie podjęto w terminie". Nie można zatem wykluczyć, że postanowienie z 8 maja 2023 r. omyłkowo nie zostało umieszczone w pierwszej przesyłce adresowanej do Skarżącego. W świetle powyższego nie można mówić o prawidłowym doręczeniu Skarżącemu przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. z dniem 1 czerwca 2023 r. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 § 2 - § 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nieupoważnionym było bowiem przyjęcie fikcji doręczenia i uznanie, że Skarżący składając zażalenie na postanowienie PINB z 8 maja 2023 r. uchybił terminowi do jego wniesienia. Wobec stwierdzenia ww. uchybienia zbędnym jest odnoszenie się do pozostałych argumentów skargi. Rozpoznając sprawę ponownie Organ odwoławczy winien uwzględnić oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, która sprowadza się do uznania, że doręczenie Skarżącemu postanowienia PINB z 8 maja 2023 r., nr [...] nastąpiło 6 lipca 2023 r. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z 134 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).