I OSK 1871/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 1050/23 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 września 2023 r. nr PSIII.8640.420.2023 w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 1050/23, oddalił skargę M.N. ("skarżąca kasacyjnie") na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 września 2023 r. nr PSIII.8640.420.2023 utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z 13 lipca 2023 r. nr 051112/00013/I/2023, którą I. uchylono w całości decyzję z 28 grudnia 2022 r. znak: R-01/ZS/051112/00013/221228 o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 28 grudnia 2022 r., decyzję z 28 grudnia 2022 r. znak: R-07/ZS/051112/00013/221228 o odmowie przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych; II. orzeczono o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z powodu niespełnienia koniecznych warunków oraz III. umorzono postępowanie w sprawie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych jako bezprzedmiotowe. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła M.N., wnosząc o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. "zasad dotyczących wykonywania świadczeń wolontarystycznych w Sądzie Rejonowym w O.", na okoliczność, że wolontariusz w rozumieniu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r. (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 571), może wykonywać czynności w ramach wolontariatu przez 8 godzin dziennie i 5 dni w tygodniu. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) art.145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo że naruszają one przepisy prawa materialnego, tj.: a) art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 475 ze zm. – dalej: "u.p.z.") przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że: i. skarżąca nie spełniła przesłanki gotowości do podjęcia zatrudnienia, podczas gdy przesłanka ta została przez stronę spełniona, ii. pełnienie funkcji prezesa zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością zawsze oznacza brak gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, b) art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 18 ze zm. – dalej: "k.s.h.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika obowiązek prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej. 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo że naruszają one przepisy postępowania, w postaci: a) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez: i. błędną interpretację znajdujących się w aktach sprawy dowodów prowadzącą do przyjęcia, że spółka jedynie "nie osiąga dochodów" przy błędnym ustaleniu, że prowadzi działalność, podczas gdy w rzeczywistości spółka "nie osiąga dochodów" dlatego, że nie prowadzi żadnej działalności, ii. nieodniesienie się do twierdzeń strony, zgodnie z którymi jedynym obowiązkiem rzeczywiście wiążącym się ze sprawowaniem funkcji członka zarządu spółki z o.o. jest obowiązek sprawozdawczy, i obowiązek ten zajmuje kilkadziesiąt minut rocznie – nie wpływając na zdolność i gotowość do podjęcia pracy w pełnym wymiarze zatrudnienia, iii. niepodjęcie analizy jaki wpływ na gotowość strony do podjęcia pracy w pełnym wymiarze zatrudnienia miało na nią pozostawanie członkiem zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w przypadku, gdy spółka ta nie prowadziła żadnej działalności, b) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznania świadka w zakresie zgłaszanym przez skarżącą, mimo że okoliczności, na które zeznawać miał świadek (okoliczność, czy spółka prowadzi działalność) mają istotne znaczenie dla sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. M.N. w wywiedzionej skardze kasacyjnej wskazała, że zaskarżonemu wyroku zarzuca na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przytaczając przepisy prawa materialnego (m.in. art. 2 ust. 1 i 2 u.p.z.) oraz postępowania (m.in. art. 7, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a.). To świadczy o wadliwości konstrukcji zarzutów, albowiem wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że należy odrębnie skonstruować zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i regulacji materialnoprawnej, jeżeli skarżący zamierza oprzeć skargę kasacyjną na obu podstawach. Dążąc do podważenia oceny sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych przez organy za podstawę wydanej decyzji należy wskazać te przepisy prawa procesowego, których naruszenia dopuściły się organy administracji, a których to naruszeń nie dostrzegł sąd wojewódzki. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należy tak sformułować, by było jasne czy odnoszą się do wadliwej wykładni czy też zastosowania przepisu i na czym wykazywane uchybienie ma polegać. Wadliwość sporządzonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (dostępna w CBOSA) nie dyskwalifikuje automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Pomimo tego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżąca kasacyjnie M.N., która w terminie określonym w przedstawionej na wstępie decyzji Wojewody Śląskiego z 25 września 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty T. z 13 lipca 2023 r. była członkiem Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. – mogła być jednocześnie uznana za osobę bezrobotną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Inaczej mówiąc, kluczowe w tej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy sprawowanie funkcji członka zarządu spółki kapitałowej stanowi przesłankę negatywną do przyznania osobie statusu bezrobotnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., ewentualnie czy i jakie czynności dowodowe powinien podjąć organ administracji publicznej w celu ustalenia wpływu zakresu obowiązków związanych z pełnieniem funkcji członka zarządu na gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., który zawiera legalną definicję osoby bezrobotnej, bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g oraz i-m oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3, 4 i 4a, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia wymogi wskazane w punktach a – m. Bezrobotnym może być zatem jedynie osoba niepozostająca w stosunku pracy, czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu dochodu. Przeszkody do nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego nie stanowi jedynie wykonywanie, na zasadach określonych w art. 2 ust. 2 u.p.z., świadczeń przez wolontariuszy i odbywanie praktyki absolwenckiej. Takiego charakteru nie ma jednak pełnienie funkcji członka zarządu spółki kapitałowej – bez względu na to, czy spółka prowadzi faktycznie jakąkolwiek działalność i uzyskuje przychody. Zakres obowiązków i praw członków zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wynika wprost z art. 201 § 1 k.s.h., zgodnie z którym "zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę". Przez prowadzenie spraw spółki w doktrynie rozumie się proces polegający na wydawaniu decyzji, podejmowaniu uchwał, opinii, organizowaniu działalności przedsiębiorcy oraz – w pewnych sytuacjach – osobistej realizacji czynności wykonawczych w ten sposób, aby były one zgodne z przedmiotem działania danego podmiotu, w celu realizacji jego zadań i osiągnięcia jak najlepszych wyników gospodarczych (A. Kidyba, Prawo handlowe, s. 121). Z kolei reprezentacja spółki to sfera jej funkcjonowania na zewnątrz, relacji z osobami trzecimi (zob. A. Kidyba, Prawo handlowe, s. 129). Obejmuje ona przede wszystkim czynności prawne dokonywane przez spółkę w obrocie cywilnoprawnym. Do sfery tej należy również zaliczyć występowanie spółki jako osoby prawnej przed organami administracyjnymi i sądami (M. Dumkiewicz Małgorzata, Kodeks spółek handlowych. Komentarz do art. 201 k.s.h., LEX). Ponadto, ustawodawca nakłada na członka zarządu, przy wykonywaniu swych obowiązków, powinność dołożenia staranności wynikającej z zawodowego charakteru swej działalności (art. 293 § 2 k.s.h.; A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2010, s. 1234-1235, 1239-1240, uw. 1, 6; A. Szajkowski, M. Tarska w: Kodeks spółek handlowych. Komentarz C.H. Beck 2014 t. II s. 929-930 nb 3-8). Wyżej wskazane uprawnienia i obowiązki bezsprzecznie dotyczą skarżącej kasacyjnie, albowiem wynikają wprost z przepisów ustawy i nie zależą od tego, czy spółka prowadzi działalność i osiąga przychody, ewentualnie dochody. Nie jest również sporne w rozpoznawanej sprawie, że w dacie kiedy skarżąca kasacyjnie była zarejestrowana jako bezrobotna pełniła funkcję członka zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., również w dacie wydania zaskarżonej decyzji – co wynika z odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS spółki – [...]). Nie jest natomiast istotne, czy czynności związane z pełnieniem funkcji członka zarządu spółki skarżąca kasacyjnie wykonywała odpłatnie czy nieodpłatnie, gdyż ta okoliczność w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie stanowi przesłanki przyznania statusu osoby bezrobotnej. (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2016 r., sygn. akt: I OSK 619/15, dostępny w CBOSA). Dostrzec również trzeba, co akcentuje skarżąca kasacyjnie, że z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. wynika również, że bezrobotnym może być tylko osoba "gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy". Warunek ten musi być jednak spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że gotowość do podjęcia pracy musi oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy ponieważ z tą kwestią wiąże się nabycie określonych praw podmiotowych do świadczeń publicznoprawnych (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt: I OSK 3204/15, dostępny w CBOSA). Gotowość do podjęcia zatrudnienia oznacza, że dana osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę (zob. wyroki NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK1008/10; z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11, dostępne w CBOSA). Skoro zatem pełnienie funkcji członka zarządu spółki kapitałowej wiąże się z określonymi obowiązkami natury ustawowej i umownej, co z kolei oznacza konieczność nakładu czasu, to taka zatem okoliczność w istocie stanowi przeszkodę do uznania osoby za bezrobotną – bez względu na inne okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w pełni podziela pogląd zawarty m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 338/11; z 9 listopada 2015 r., sygn. I OSK 619/15; z 16 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 2666/17 i z 14 maja 2019 r., sygn. I OSK 4159/18, że gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych, istniejących po stronie zainteresowanego. Gdyby uznać, że o gotowości do pracy decyduje wewnętrze przekonanie osoby zainteresowanej, to właściwie większość przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. byłaby zbędna, gdyż hipotetycznie gotowym do pracy może być każdy – niezależnie od obecnego statusu. Celem jednak ustawodawcy było uznanie za bezrobotnych wyłącznie takich osób, które nie mają zatrudnienia i nie wykonują innych czynności kolidujących z możliwością podjęcia pracy. Z tego też względu nie można oczekiwać od organów orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że będą one badać zakres dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej, a zwłaszcza sytuacji ekonomicznej spółki prawa handlowego, w której zainteresowany pełni funkcje członka zarządu. Z uwagi na powyższe, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że pełnienie przez skarżącą funkcji członka zarządu spółki prawa handlowego, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, a zatem skarżąca nie spełniła przesłanek do nabycia i utrzymania statusu bezrobotnego – co świadczy o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Bezzasadny okazał się również zarzut błędnej wykładni art. 201 § 1 k.s.h., albowiem Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – nie przyjął, że spółka ma obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej, ale wyjaśnił wyłącznie jakie są w świetle tego przepisu obowiązki członka zarządu. Przyjęcie niezasadności zarzutów materialnoprawnych w oczywisty sposób przekłada się na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania, takich jak: art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. Skoro bowiem sam fakt, że skarżąca w newralgicznym okresie pełniła funkcje członka [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., wystarczał dla przyjęcia poglądu, że z tego tylko powodu nie mogła jednocześnie być uznana za osobę bezrobotną – w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – to prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność, czy w trakcie pełnienia funkcji członka zarządu spółki z o.o. skarżąca wykazała faktyczną możliwość podjęcia zatrudnienia w każdym czasie nie stanowiło uchybienia procesowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że do obowiązków organów administracji nie należy badanie zakresu dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie jej statusu bezrobotnego ani badanie przyczyn, dla których nie zrzekła się ona pełnionej funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy nie został uwzględniony, albowiem nie stanowi jakiejkolwiek istotnej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie zmierza do podważenia ustawowej regulacji (tj. art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.