III SA/Wr 325/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj, , Protokolant Specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2024 r. nr BŻ.906.8.2024.KP w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 27 czerwca 2024 Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej: DPWIS, Inspektor Sanitarny, organ II instancji) działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416, dalej u.p.i.s.) oraz na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572,dalej k.p.a.) i art. 63 § 1 zdanie trzecie k.p.a. stosowanych w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej także u.p.e.a.) w sprawie zażalenia z 21 maja 2024 r. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (PPIS, Powiatowy Inspektor Sanitarny, organ I instancji) nr 1/24 z 14 maja 2024 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków przez G. W. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 21 maja 2024 r. Specjalistka Działu Infrastruktury Oświatowej Urzędu Miejskiego Wrocławia wysłała na adres poczty elektronicznej (tzw. adres e-mail) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu wiadomość o treści: "Dzień dobry. W załączeniu przekazuję zażalenie na Postanowienie nr 1/24 z dnia 14.05.2024 r. o nałożeniu na G. W. grzywny w celu przymuszenia". Załącznikami do tej wiadomości było zeskanowane pismo z 21 maja 2024 r. podpisane przez Zastępczynię Dyrektora Wydziału Finansów Oświatowych Urzędu Miejskiego Wrocławia. Drugim załącznikiem do wiadomości e-mail z 21 maja 2024 r. było zeskanowane pełnomocnictwo nr 255/I/23 udzielone Zastępczyni Dyrektora Wydziału Finansów Oświatowych Urzędu Miejskiego Wrocławia 19 czerwca 2023 r. na czas nieokreślny, przez Prezydenta Wrocławia do reprezentowania G. W. w postępowaniach administracyjnych prowadzonych m.in. przed "organami Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego". Na wydruku tej wiadomości e-mail odnotowano ręcznie datę wpływu wraz z dekretacją jako 22 maja 2024r., natomiast na wydruku kopii zażalenia nabito prezentatę z datą 24 maja 2024 r. W dniu 27 maja 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia, przekazał je do załatwienia Dolnośląskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu we Wrocławiu wraz z aktami sprawy. Organ II instancji przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że "adres poczty elektronicznej" jest czym innym niż wskazany w art. 63 §1 zdanie drugie k.p.a. "adres do doręczeń elektronicznych", na który można wnosić utrwalone w postaci elektronicznej podania (też odwołania i zażalenia). DPWIS przypomniał, że "adres do doręczeń elektronicznych" jest to elektroniczna skrzynka podawcza organu administracji publicznej utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Organ II instancji przypomniał, że ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 57 ze zm., dalej ustawa o informatyzacji), definiuje elektroniczną skrzynkę podawczą organu jako dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17). Organ odwoławczy zaznaczył, że wymogi dotyczące m.in. doręczania dokumentów elektronicznych uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 180). W konsekwencji w opinii Inspektora Sanitarnego organ administracji nie ma możliwości wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i właściwego podpisania złożonego e-maila. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należało przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania i w konsekwencji w wypadku złożenia zażalenia na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej (czyli na adres e-mailowy organu administracji publicznej), z uwagi na treść art. 63 § 1 zdanie trzecie k.p.a. i art. 134 k.p.a. stosowanych odpowiednio w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a., należy postanowieniem stwierdzić niedopuszczalność takiego zażalenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Prezydent Wrocławia wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Postanowieniu zarzucił: 1.wydanie z rażącym naruszeniem prawa przez wadliwe powołanie w jego podstawie prawnej art. art. 134 k.p.a. i art. 63 § 1 zdanie trzecie k.p.a, stosowanych w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dla stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w stanie faktycznym wniesienia przez skarżącego przedmiotowego zażalenia do organu na adres poczty elektronicznej zamiast na adres do; doręczeń elektronicznych organu, gdyż powołany przez organ art. 63 § 1 k.p.a. w jego zdaniu trzecim nakazuje pozostawienie w ten sposób wniesionego przez skarżącego zażalenia bez rozpoznania, a nie stwierdzenie jego niedopuszczalności, albowiem obydwie te dyspozycje nie pozostają w postępowaniu administracyjnym wobec siebie znaczeniowo równorzędne, co w istocie rzeczy rażąco narusza nie tylko wadliwie w takim razie powołany przepis art. 63 § 1. k.p.a. zd. 3 dla niedopuszczalności zażalenia, ale i drugi z wadliwie powołanych na zasadzie koniunkcji w podstawie zaskarżonego postanowienia art. 134 k.p.a., wobec nieobjęcia zakresem zastosowania tego przepisu wniesienia zażalenia bez dochowania trybu skierowania zażalenia na adres do doręczeń elektronicznych a nie na adres mailowy li tylko jako zażalenia niedopuszczalnego w rozumieniu przesłanek niedopuszczalności związanych z tym przepisem; 2. przedwczesne jego wydanie przez organ, bez uprzedniego wezwania skarżącego do usunięcia braku formalnego zażalenia w postaci braku jego podpisu, wbrew utrwalonemu stanowisku, iż podanie przesłane drogą; e-mail należy traktować jako wniesione da organu na piśmie, z brakiem formalnym w postaci braku podpisu osoby wnoszącej podanie, który podlega usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z utrwalonym w tej kwestii stanowiskiem orzeczniczym /np. wyrok NSA z dnia 14 VII 2021 r., III OSK 3660/21 - CBOSA/ lub 3. zbędne jego wydanie bez konieczności zastosowania procedury z art. 64 § 2 k.p.a. wobec dotrzymania przez skarżącego wniesienia w terminie do organu poza drogą mailową zażalenia na piśmie w placówce pocztowej wyznaczonego w przepisach operatora; pocztowego, a przez to naruszenie art 63 § 1 zd. i k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie tych przepisów w przedmiotowym postępowaniu zażaleniowym, jako jednoznacznej i wystarczającej przesłanki prawnej dla rozpoznania zażalenia. Przedstawiając powyższe zarzuty strona wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości albo z ostrożności procesowej w związku z zarzutami 2. i 3. o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia z tytułu innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wyki postępowania. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie oznaczonej sygn. akt III SA/Łd 343/23. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W tym miejscu należy wskazać, że niniejsza regulacja odnosi się również do zażaleń o czym stanowi art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że 21 maja 2024 r. skarżący na adres poczty elektronicznej organu pierwszej instancji przesłał wiadomość e-mail, do której załączył zażalenie na postanowienie nr 1/24 z dnia 14 maja 2024r. o nałożeniu na G. W. grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Z kolei stosownie do art. 63 § 3a k.p.a. podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. Warunkiem skuteczności wniesienia podania na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej jest jego wniesienie na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Niezachowanie tego warunku powoduje bezskuteczność czynności. Jak wskazano powyżej, stosownie do art. 63 § 1 zd. 2 k.p.a., podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu pozostawia się bez rozpoznania. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zmiana przepisu art. 63 § 1 k.p.a., który od 5 października 2021 r. obliguje organy administracji do pozostawienia bez rozpoznania, podania wniesionego na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), nastąpiła na podstawie art. 61 pkt 17 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320). W tej sytuacji od 5 października 2021 r. organ jest zobowiązany do pozostawienia pisma bez rozpoznania, jeśli strona wniosła je do organu zwykłym e-mailem, a nie za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym (art. 61 pkt 17 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych) bądź na adres do doręczeń elektronicznych (zmiana wprowadzona na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu automatyzacji załatwiania niektórych spraw przez Krajową Administrację Skarbową – Dz. U. poz. 1301, obowiązująca od 7 lipca 2022 r.). Podkreślić należy, że już na gruncie uprzedniego brzmienia omawianego przepisu w orzecznictwie wskazywało się, że nie można utożsamiać adresu mailowego organu z elektroniczną skrzynką podawczą (por. wyrok NSA z 28 marca 2022 r., I OSK 1224/21; z 6 kwietnia 2023 r., III OSK 7475/21; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z 29 listopada 2022 r., II SA/Łd 702/22, wyrok WSA w Szczecinie z 22 lutego 2023 r., I SA/Sz 847/22). W art. 63 § 1 k.p.a. ustawodawca odwołał się do pojęcia elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 57 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o informatyzacji" w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia przez skarżącego odwołania za pośrednictwem maila), definiuje elektroniczną skrzynkę podawczą organu jako dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17). Stosownie do art. 16 pkt 1a ustawy o informatyzacji podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane przez ministra właściwego do spraw informatyzacji na ePUAP (elektronicznej platformie usług administracji publicznej), oraz zapewnia jej obsługę. Z funkcjonowaniem elektronicznej skrzynki podawczej organu łączy się m.in. system urzędowych poświadczeń odbioru rozumianych jako dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego – w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru (art. 3 pkt 20 lit. a-d ustawy o informatyzacji). Wymogi dotyczące m.in. doręczania dokumentów elektronicznych uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 180). Organ nie ma więc możliwości wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i właściwego podpisania złożonego e-maila (por. postanowienie NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OZ 466/22; postanowienie WSA w Łodzi z 4 kwietnia 2023 r., II SA/Łd 310/23). Dopiero w razie wniesienia podania na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym możliwe byłoby stosowanie wymogów określonych w art. 63 § 3a k.p.a. a w razie ich niespełnienia art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2023 r., III OSK 7475/21; wyrok WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2023 r., II SA/Gl 356/23). W tej sytuacji z uwagi na brzmienie art. 63 § 1 k.p.a. organ zobligowany jest do pozostawienia pisma bez rozpoznania jeśli strona wniosła pismo do organu zwykłym e-mailem, a nie na adres ePUAP organu. Organ nie ma więc możliwości wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i właściwego podpisania złożonego e-maila (por. postanowienie NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OZ 466/22). Jednocześnie nie można uznać za zażalenie/odwołanie pisma, które zostało wniesione za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej a nie za pośrednictwem ePUAP organu (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., I OSK 2207/21). Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 63 § 1 k.p.a. nie następuje ani w drodze decyzji, ani postanowienia. Należy zatem przyjąć, odwołując się do instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania uregulowanej w art. 64 § 2 k.p.a., że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy jedynie powiadomić wnoszącego podanie. Podanie wniesionego przez stronę skarżącą za pośrednictwem zwykłej poczty e-mail powinno zatem zostać pozostawione przez organ administracji bez rozpoznania na podstawie z art. 63 § 1 k.p.a., a skarżący winien o tym zostać zawiadomiony. Za nieprawidłowe uznać więc należy wydanie przez organ administracji postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Z tych względów Sąd stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 134 k.p.a. w związku z art. 63 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd jednak nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji związany będzie wykładnią prawa dokonaną w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie na rzecz strony skarżącej od organu administracji kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.