II OSK 201/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2204/22 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2022 r. znak: DOA.7110.204.2022.LWT w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 252/21, oddalił skargę J. T. (dalej jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 sierpnia 2022 r. znak: DOA.7110.204.2022.LWT w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie. Po wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krośnieńskiego z 15 grudnia 2021., nr 1114/2021, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej Powiatowemu Zarządowi Dróg w Krośnie pozwolenia na budowę wiaty na materiały sypkie wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz budowę niezbędnych urządzeń budowlanych na obwodzie drogowo-mostowym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w D., Wojewoda Podkarpacki decyzją z 31 maja 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po rozpoznaniu którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z 17 sierpnia 2022 r. znak: DOA.7110.204.2022.LWT utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 31 maja 2022 r. GINB stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza w stopniu rażącym ustaleń uchwały Nr XXX/195/05 Rady Miejskiej w Dukli z 11 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Dukla (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2005 r., Nr 56, poz. 732; dalej: "MPZP") w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Nie dopatrzył się też, aby decyzję Starosty Krośnieńskiego z 15 grudnia 2021 r., nr 1114/2021 wydano z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej naruszając przy tym art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "p.b"). W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy. W jego ocenie zaniechano podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego skutkującego niewyjaśnieniem niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z MPZP i uznaniem obiektu magazynowego za obiekt usługowy. Stwierdził, że magazynowanie, mieszanie i ładowanie różnych żrących substancji nie zawiera się w pojęciu "usługi publicznej". Usługą publiczną jest samo utrzymanie dróg, a nie magazynowanie niezbędnych do tego substancji. Ponadto nie wyjaśniono kwestii zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego z normami dotyczącymi dopuszczalnego hałasu w obrębie zabudowy mieszkaniowej. Mając to na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. Mając na uwadze, że istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji wydanych przez organy w tzw. postępowaniu nieważnościowym, Sąd wskazał na wyjątkowy charakter decyzji o stwierdzeniu nieważności bowiem narusza ona zasadę z art. 16 K.p.a. trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Z tego też powodu zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie organu ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej już sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 K.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Następnie Sąd wyjaśnił jakie przesłanki muszą zostać spełnione aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i jak te przesłanki należy rozumieć. Sąd uznał postawione w skardze zarzuty prawa procesowego i prawa materialnego za bezzasadne albowiem zaskarżone decyzje w jego ocenie nie naruszają wskazanych w skardze przepisów. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b., powyższe oświadczenie inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie inwestor (tj. Powiatowy Zarząd Dróg w Krośnie) złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. dz. nr ew. [...]) na cele budowlane. Zatem niewątpliwie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami MPZP i innymi aktami prawa miejscowego, wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie: ─ dz. nr ew. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania MPZP i była położona na terenie oznaczonym symbolem MN/U-1; ─ zgodnie z § 46 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP, ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planów symbolem MN/U-1 (...) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej: 1) przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, b) usługi publiczne zlokalizowane w budynkach mieszkalnych, lub w oddzielnych budynkach zlokalizowanych na tych samych bądź też na wydzielonych działkach, c) usługi komercyjne nieuciążliwe, zlokalizowane w budynkach mieszkalnych, lub w oddzielnych budynkach zlokalizowanych na tych samych bądź też na wydzielonych działkach; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) produkcja nieuciążliwa zlokalizowana na wydzielonych działkach, b) obiekty gospodarcze, c) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, d) obiekty i urządzenia sportu i rekreacji, e) drogi wewnętrzne, ciągi piesze, pieszo-jezdne, parkingi, ścieżki rowerowe, f) zieleń urządzona, zadrzewienia, g) wody powierzchniowe; ─ zgodnie z § 4 pkt 3 MPZP przez "usługi publiczne" rozumie się działalność służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców finansowana w całości lub w części przez administrację samorządową lub rządową. Sąd stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa wiaty magazynowej na materiały sypkie wraz z wewnętrznymi instalacjami (elektryczną) oraz budową niezbędnych urządzeń budowlanych na terenie Obwodu Drogowo-Mostowego na dz. nr ew. [...] w D.. Wymiary zewnętrzne wiaty magazynowej wynoszą 24,50 m x 24,50 m (zob. proj. bud. 1 Przedmiot zamierzenia budowalnego, s. 4). Wiata przeznaczona będzie do składowania materiałów niezbędnych do zimowego i letniego utrzymania dróg powiatowych (zob. proj. bud. I Część opisowa Program użytkowy obiektu budowlanego, s. 6). Odnosząc się do kluczowej kwestii w niniejszej sprawie, to jest czy inwestycja polegająca na budowie "wiaty" przeznaczonej do magazynowania materiałów sypkich służących wykonywaniu działalności polegającej na utrzymaniu dróg powiatowych zimą oraz latem, może być zaliczona do "usług publicznych" w rozumieniu § 4 pkt 3 MPZP, Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że "magazynowanie, mieszanie i ładowanie różnych żrących substancji nie zawiera się w pojęciu usługi publicznej". Stwierdził, że usługa publiczna polegająca na utrzymaniu dróg powiatowych, ze względu na jej specyfikę i charakter, nie będzie co prawda świadczona w projektowanej wiacie (pełniącej funkcję magazynu materiałów sypkich) - to jednak przechowywany w niej materiał będzie wykorzystywany do realizacji tej "usługi publicznej" i usługa ta będzie służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkańców powiatu. Wobec powyższego Sąd przyjął, że sporna inwestycja niewątpliwie mieści się w ramach przeznaczenia podstawowego wskazanego w § 46 ust. 1 pkt 1 lit. b MPZP. Zdaniem Sądu, sporna inwestycja nie naruszała w stopniu rażącym ustaleń MPZP w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby sporna inwestycja rażąco naruszała ustalenia MPZP w zakresie dotyczącym: ─ powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - minimum 30% powierzchni działki; projektowana - 37,07% - zob. proj. bud. Projekt zagospodarowania terenu, Zestawienie powierzchni, s. 6); ─ wysokości zabudowy (dopuszczalna - nie większa niż 9,0 m; projektowana - 8,50 m w kalenicy - zob. proj. bud. Projekt architektoniczno- budowlany Przekrój A- A, rys. nr 3B, s. 18). Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego wskazujące na sprzeczność inwestycji z szeroko pojętą ochroną środowiska, gdyż "przedmiotowa nieruchomość graniczy z działkami mieszkalnymi oraz znajduje się w bezpośredniej bliskości obszaru Natura 2000". Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie Burmistrz Dukli postanowieniem z 13 stycznia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornej inwestycji. Wskazano, że "(...) teren przeznaczony pod realizację planowanej inwestycji zlokalizowany jest poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), a najbliżej położonym obszarem Natura 2000 jest obszar mający znaczenie dla wspólnoty [...], oddalony o około 100 m od miejsca realizacji inwestycji. Mając na względzie lokalizację przedsięwzięcia, charakter i zasięg generowanych oddziaływań na środowisko przyrodnicze nie przewiduje jego negatywnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze, w tym na obszary chronione (...) planowana realizacja przedsięwzięcia (...) nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) i nie jest dla niego wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie podlega procedurze przewidzianej w ustawie OOŚ". Dodatkowo Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie postanowieniem z 10 listopada 2021 r. stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przedsięwzięcia pn.: "Budowa wiaty na materiały sypkie na Obwodzie Drogowo-Mostowym w D." na dz. o nr ew. [...] w m. D., gm. D.. W uzasadnieniu organ wskazał, że "(...) mając na uwadze charakter przedsięwzięcia, jego lokalizację, typ generowanych oddziaływań oraz planowane do zastosowania środki minimalizujące wpływ przedsięwzięcia na środowisko uznano, iż nie będzie ono w sposób znaczący oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...], integralność tego obszaru oraz spójność sieci obszarów Natura 2000". W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje nie naruszały również w stopniu "rażącym" art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do § 12 ust. 1 r.w.t., jeżeli z § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Sąd podzielił stanowisko organów, że zarówno P.b. jak i r.w.t. nie zawierają definicji "wiaty". W orzecznictwie wskazuje się, że przez "wiatę" należy rozumieć lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron. Sama zaś wiata może być zadaszona lub nie. Wiata stanowi budowlę nie zamkniętą przegrodami ze wszystkich stron (zob. wyrok NSA z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 71/16, por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1707/15). Analiza projektu budowlanego prowadzi do stwierdzenia, że projektowany w ramach spornej inwestycji obiekt budowlany stanowi właśnie "wiatę" (zob. proj. bud. Rzut parteru, rys. nr 1B, s. 16). "Wiata" nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 ust 2 p.b., zgodnie z którym budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Stosownie do art. 3 pkt 3 p.b., budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wiata stanowi wiec budowlę a nie budynek. Budowle nie będące budynkami nie podlegają regulacji § 12 r.w.t. określającego dopuszczalne odległości sytuowania budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną (zob. wyrok NSA z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 71/16, wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11). Zatem obiekty spełniające funkcje użytkowe budynków są poddane reżimowi warunków technicznych, ale tylko w takim zakresie, w jakim przepisy nie odnoszą się w sposób wyłączny do budynków i ich parametrów (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1407/18). Czyli § 12 r.w.t obejmuje tylko budynki, zawężając zakres regulacji w nim zawartej do parametrów posiadanych przez budynki (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11). Wskazany § 12 r.w.t. ma zastosowanie również do "wiat" spełniających funkcje użytkowe budynków (por. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11). Czyli sporna "wiata" może być uznana za budowlę pełniącą funkcję użytkową budynku, co pozwala ocenić sporne przedsięwzięcie pod kątem zgodności z § 12 r.w.t. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporna wiata została zaprojektowana w odległościach: a) 5,3 m od granicy dz. nr ew. 603/5; b) 8,66 m od granicy dz. nr ew. 14 (zob. proj. bud. Projekt zagospodarowanie terenu, rys. nr 1, s. 12). Zatem Sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 12 ust. 1 r.w.t. Zgodnie z § 13 ust. 1 r.w.t odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m – dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2. zostały zachowane wymagania, o których w § 57 i 60 ww. rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z § 60 ust. 1 r.w.t. pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne – w godzinach 7.00-17.00. Analiza projektu budowlanego wykazała, że: ─ wysokość projektowanej wiaty (wysokość obiektu przesłaniającego) wynosi 8,50 m i jest mniejsza niż odległość obiektu przesłaniającego od najbliższego budynku na sąsiedniej dz. nr ew. 603/5 (obiekt przesłaniany), która wynosi 14,76 m (zob. proj. bud. Projekt zagospodarowanie terenu, rys. nr 1, s. 12); ─ projektowany budynek będzie zacieniać istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny w godzinach pomiędzy 15.00 i 17.00; zakres zacieniania budynku nie narusza r.w.t. (zob. proj. bud. Projekt zagospodarowania terenu Linijka słońca, rys. nr 2, s. 13). To zatem oznacza, że zaskarżone decyzje nie naruszają w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 13 ust. 1 i 2 oraz § 60 ust. 1 r.w.t. Sąd za niezasadny uznał zarzut skarżącego, wskazujący na to, że skoro w § 25 pkt 2 MPZP wprowadzono "zakaz prowadzenia działalności usługowej lub produkcyjnej powodującej powstawanie uciążliwości wykraczających poza granice działki, na której jest prowadzona lub poza granice terenu, do którego użytkownik ma tytuł prawny" – to działalność inwestora będzie "uciążliwa" z uwagi na hałas. Sąd zauważył, że organy w decyzjach wskazały, że skarżący nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie powyższego stanowiska. Z projektu budowlanego wynika, że "projektowana inwestycja nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (...) - dopuszczalny poziom hałasu w porze dziennej i nocnej nie zostanie przekroczony (...) Zakres planowanej inwestycji nie będzie emitować szczególnych hałasów i wibracji wymagających dodatkowych środków zaradczych" (zob. proj. bud. Projekt architektoniczno- budowlany, s. 10). Skarżący przedstawił co prawda dokument "Obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu i zanieczyszczeń kierowanych do powietrza", jednak, jak słusznie wskazały organy, nie wiadomo przez kogo został on sporządzony (nie zawiera podpisu wykonawcy) i moc dowodowa tego dokumentu jest ograniczona. Poza tym, zasadnie twierdzą organy, że w postępowaniu nieważnościowym badana jest decyzja w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności dokonuje się na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj., dokumentów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowana decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11). W związku z powyższym, bez wpływu na ocenę decyzji Starosty Krośnieńskiego z 15 grudnia 2021 r. w postępowaniu nieważnościowym pozostaje projekt analizy akustycznej, którym nie dysponował Starosta Krośnieński wydając kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę (brak tego dokumentu w aktach organu stopnia powiatowego). Wobec powyższego Sąd uznał, że nie było można przyjąć, że zaskarżone decyzje rażąco naruszały przepisy prawa obowiązujące w dacie ich wydania. Nie wystąpiły także pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 t.j., dalej "P.b.") poprzez niewłaściwą wykładnię Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miejscowości Dukla z 11 marca 2005 r. (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego Nr 56, poż. 732 z dnia 21 kwietnia 2005 r. ze zm.) (dalej "MPZP") skutkującego uznaniem obiektu magazynowego za obiekt usługowy i uznaniem zatwierdzenia projektu budowlanego za prawidłowe i zgodne z MPZP. Natomiast naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu: a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez brak zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, skutkujące uznaniem, iż organ nie naruszył postanowień MPZP; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi jak i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zatem celowe było wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę; c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 sierpnia 2022 r. Znak: DOA.7110.204.2022.LWT, wydaną w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - oddalono skargę w sytuacji, w której Wojewoda Podkarpacki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krośnieńskiego, który wydał pozwolenie na budowę inwestycji niezgodnej z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie Skarżącej kasacyjnie uzasadniała postawione w skardze kasacyjnej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. T. nie posiadała usprawiedliwionych podstaw. Nie ulega wątpliwości, że odmówić stwierdzenia nieważności decyzji można wtedy gdy nie zachodzi żadna z sytuacji wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności stanowiło wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), czyli w taki sposób, że jej rozstrzygnięcie jest oczywiście sprzeczne z treścią przepisów, które warunkowały zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę tj. wymogami z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 32 ust. 4 tej ustawy, bez uwzględnienia charakteru tego przepisu oraz doprowadzenie decyzją do wystąpienia społecznych czy ekonomicznych skutków, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności tj. do zaakceptowania, że decyzja wydana została przez organy praworządnego państwa. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizę treści przepisów, które miały wpływ na wydanie decyzji Starosty Krośnieńskiego z 15 grudnia 2021., nr 1114/2021, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej Powiatowemu Zarządowi Dróg w Krośnie pozwolenia na budowę wiaty na materiały sypkie wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz budowę niezbędnych urządzeń budowlanych na obwodzie drogowo-mostowym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w D., przy odniesieniu ich do ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy i zasadnie uznał, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Sąd przedstawił argumentację, z której wynika, że inwestycja nie wymagała przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko (położona poza obszarami chronionymi ustawą o ochronie przyrody - znajduje się 100 m od obszaru Natura 2000 – wspólnota [...]) i nie oddziaływała negatywnie na pobliskie tereny chronione z uwagi na swoją lokalizację, charakter i zasięg generowanych oddziaływań. Sąd uznał, że przepisy ustalające warunki techniczne dla budynków będą odnosiły się również do wiaty, która choć sama budynkiem nie jest, to spełnia funkcje użytkowe budynków. Odnosząc do niej przepisy § 12, § 13 ust. 1 i 2 i § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stwierdzono, że normy te z uwagi na parametry wiaty i jej lokalizację nie zostały naruszone. W ocenie NSA, ustalenia w powyższym zakresie należy w pełni podzielić. Ponowne ich przytaczanie jest niecelowe. Odnosząc się do zasadniczej kwestii podnoszonej w skardze kasacyjnej tj. uznania inwestycji za zgodną z przepisami obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego tj. uchwały Nr XXX/195/05 Rady Miejskiej w Dukli z 11 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Dukla (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2005 r., Nr 56, poz. 732; dalej: "MPZP") NSA podziela stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku, że projektowana wiata była zgodna z postanowieniami tegoż planu miejscowego a zatem nie doszło do rażącej sprzeczności z jego zapisami, uzasadniającej stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie NSA, słusznie zauważył Sąd I instancji, że wiata służąca do magazynowania środków utrzymania dróg powiatowych, gdzie będą one także przygotowywane a następnie wykorzystywane na drogach powiatowych spełnia przewidzianą w planie funkcję zagospodarowania dla terenu MN/U-1, gdzie położona jest działka nr [...] tj. z § 46 ust. 1 pkt 1 lit. b planu – usług publicznych zlokalizowanych w budynkach mieszkalnych, lub w oddzielnych budynkach zlokalizowanych na tych samych bądź też na wydzielonych działkach. Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny Sądu, który uznał, że wiata z przeznaczeniem na magazyn wypełnia funkcję zagospodarowania "usług publicznych". Według definicji tych usług zawartej w analizowanym planie miejscowym jest to działalność służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców finansowana w całości lub w części przez administracje samorządową lub rządową ( 4 pkt 3 planu). Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że "magazynowanie, mieszanie i ładowanie różnych żrących substancji nie zawiera się w pojęciu usługi publicznej". Sąd stwierdził, że usługa publiczna polegająca na utrzymaniu dróg powiatowych, ze względu na jej specyfikę i charakter, nie będzie co prawda świadczona w projektowanej wiacie (pełniącej funkcję magazynu materiałów sypkich) - to jednak przechowywany w niej materiał będzie wykorzystywany do realizacji tej "usługi publicznej" i usługa ta będzie służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkańców powiatu. Zdaniem NSA, wbrew temu co twierdzi w skardze kasacyjnej skarżący, pełnienie przez przedmiotową wiatę funkcji magazynowej, co nie jest kwestionowane, nie wyklucza też uznania, że magazynowanie będzie służyło zaspokajaniu potrzeb mieszkańców a zatem stanowiłoby de facto usługę publiczną. Plan w definicji usługi publicznej nie wskazuje jaką formę powinna przyjąć działalność służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Szeroko stwierdzono, że usługami będzie każda działalność służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, mając samorządowe lub rządowe źródło finansowania. Skoro tak to odpowiada takiej definicji wiata do magazynowania środków służących do właściwego utrzymania dróg powiatowych, z których korzystają mieszkańcy. Oczywiście może budzić wątpliwości tak szerokie ujęcie usług publicznych dopuszczonych obok zabudowy jednorodzinnej bowiem jak słusznie zauważa się w skardze kasacyjnej za zgodne z planem w kontekście tej definicji mogłaby być uznana lokalizacja rafinerii, gdyż korzystają z niej np. karetki i policja czy oczyszczalni ścieków, które również służą celom publicznym jednak Sąd nie ocenia racjonalności przyjętych w planie zapisów ale wyłącznie to czy przedmiotowa wiata odpowiada tak zdefiniowanym usługom publicznym. Skoro tak jest, to nie było podstaw do formułowania twierdzeń o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję Starosty Krośnieńskiego z 15 grudnia 2021., nr 1114/2021, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej Powiatowemu Zarządowi Dróg w Krośnie pozwolenia na budowę wiaty. Skoro jak podkreśla w skardze kasacyjnej skarżący usługą publiczną jest samo utrzymanie dróg, ale już nie jest nią magazynowanie niezbędnych do tego substancji to skarżący tym samym zaprzecza sam sobie. Nie można bowiem świadczyć usługi publicznej utrzymania dróg w stanie bezpiecznym dla ich użytkowników nie dysponując środkami służącymi do zapewnienia im bezpiecznego stanu np. poprzez posypywanie środkami zapobiegającymi tworzeniu się lodu na powierzchni jezdni, które muszą być gdzieś zmagazynowane. Tworzenie przez zarządców dróg własnych baz zaopatrzenia w środki służące do prawidłowego utrzymania stanu dróg podlegających ich zarządowi jest nierozerwalnie i bezpośrednio związane z usługą utrzymania dróg. Zatem budowa magazynu na ww. środki utrzymania dróg jest również świadczeniem usługi utrzymania dróg ponieważ jest ona bezpośrednio związana z tą usługą i nie tylko warunkuje ale umożliwia wykonanie tej usługi. Wobec powyższego chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 t.j., dalej "P.b.") poprzez niewłaściwą wykładnię planu miejscowego i uznaniu obiektu magazynowego za obiekt usługowy. Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia postanowień planu decyzją Starosty Krośnieńskiego z 15 grudnia 2021., nr 1114/2021 bowiem dokonana przez Sąd analiza tej decyzji pod kątem rażącego naruszenia przepisów prawa wykazała, że do rażącego naruszenia przepisów planu miejscowego w okolicznościach sprawy nie doszło. Powstanie wiaty przeznaczonej wyłącznie do magazynowania materiałów sypkich wykorzystywanych do utrzymania dróg jest zgodna z usługami o charakterze nieuciążliwym bowiem oddziaływanie tego rodzaju obiektu nie wychodzi poza granicę tego magazynu. Należy zauważyć, że miejscowy plan dla terenu MN/U-1, gdzie położona jest działka inwestora nr [...] przewidywał jako podstawowe przeznaczenie zabudowę jednorodzinną mieszkaniową ale z drugiej strony przewidywał też usługi publiczne zlokalizowane w budynkach mieszkalnych, lub w oddzielnych budynkach zlokalizowanych na tych samych bądź też na wydzielonych działkach. Zatem nie chodziło wyłącznie o usługi, które da się pogodzić z funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Dopuszczone zostały wszelkie usługi publiczne o nieuciążliwym charakterze a za takie słusznie można uznać magazynowanie środków służących utrzymaniu dróg. Składowanie środków chemicznych w przeznaczonych do tego opakowaniach i odpowiednio do tego przystosowanych pomieszczeniach nie spowoduje jakiegokolwiek oddziaływania na sąsiednie działki jak i na tereny chronione. Potwierdza to argumentacja postanowienia Burmistrza Dukli z 13 stycznia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, gdzie stwierdzono, że biorąc pod uwagę jej lokalizację, charakter i zasięg generowanych oddziaływań na środowisko przyrodnicze nie przewiduje się jego negatywnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze , w tym na obszary chronione. Z tego powodu odmówiono jej statusu przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie stwierdzono konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Także w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 10 listopada 2021 r. stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Lokalizacja, typ generowanych oddziaływań oraz planowane do zastosowania środki minimalizujące wpływ przedsięwzięcia na środowisko dały podstawę ku temu, aby organ ten uznał, że nie będzie ono w sposób znaczący oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru mającego znaczenia dla Wspólnoty [...], integralność tego obszaru oraz spójność sieci obszarów Natura 2000. Wyspecjalizowany organ ochrony środowiska nie dopatrzył się więc w magazynie na materiały sypkie do utrzymania dróg zagrożeń dla środowiska. Magazyn ten będzie posiadał zabezpieczenia, które jego oddziaływanie na środowisko zminimalizują. Uciążliwość hałasowa wiaty magazynowej też nie została uwiarygodniona podczas postępowania o wydanie zezwolenia na jego budowę. Projekt budowlany potwierdza brak przekroczenia norm hałasu w porze dziennej i nocy. Szczególne hałasy i wibracje wymagające dodatkowych środków zaradczych nie będą emitowane. Przedstawiony dokument "Obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu i zanieczyszczeń kierowanych do powietrza" nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu twierdzeń w nim zawartych bowiem nie został podpisany. Nie wiadomo zatem czy sporządził go podmiot posiadający uprawnienia w zakresie oceny oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia na środowisko. Wobec tego dowód ten miał ograniczoną moc dowodową. Organ wydał decyzję na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, którymi wówczas dysponował i uznał za wiarygodne i wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że w postępowaniu nieważnościowym nie dokonuje się nowych czy dodatkowych ustaleń faktycznych należy jedynie ocenić czy wcześniej zgromadzony materiał dowodowy był odpowiedni tj. czy dawał podstawy do wydania rozstrzygnięcia i nie był sam w sobie wadliwy. Powoływany przez skarżącego projekt analizy akustycznej nie znajdował się w aktach administracyjnych Starosty Krośnieńskiego a zatem nie stanowił podstawy wydania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego nie można czynić organowi zarzutu, że nie dokonał ustaleń na podstawie dokumentu, którym w istocie nie dysponował. Zauważyć należy, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, to znaczy, że organ uznając, że określone w przepisach art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 poz. 1333) oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy wymogi zostały wypełnione nie może odmówić wydania przedmiotowej decyzji. Przesądza to art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazując, że w razie spełnienia wymagań z ust. 1 i art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro wymogi tej decyzji zostały spełnione a w szczególności nie naruszono postanowień planu miejscowego, to taką decyzję należało uznać za zgodną z prawem. Nie doszło zatem wbrew twierdzeniom skarżącego do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zatem nie było podstawy do unieważnienia tej decyzji i decyzja odmowna była uzasadniona. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że Sąd I instancji miał rację podzielając stanowisko organu odwoławczego, iż dokumentacja zgromadzona w niniejszej sprawie była wystarczająca tzn. kompletna i właściwa aby wydać inwestorowi decyzję o pozwoleniu na budowę i nie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym. Zdaniem NSA, o sprzeczności inwestycji w planem miejscowym nie może świadczyć negatywna ocena przez organy nadzoru i sąd administracyjny inwestycji prowadzonej przez tego samego inwestora na tej samej działce (budowa parkingu) bowiem są to dwie różne inwestycje. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.