I OSK 107/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 322/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr SKO-2070/354-O/22 w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 322/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę M. S. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej: "Kolegium", "Organ") z 13 kwietnia 2022 r., SKO-2070/354-O/22 w przedmiocie zmiany decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych nie istniały podstawy do przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie rodzinne tj. od dnia 1 lipca 2018 r., pomimo posiadania przez nią prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i tym samym braku wypłaty różnicy między należnym świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywanym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, co w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy pozbawiając Skarżącą wypłaty należnej kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy przedmiotowymi świadczeniami za okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 1 marca 2021 r., w łącznej wysokości 34.320,00 zł; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 17 ust. 1b oraz art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na wadliwej subsumpcji właściwych przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnymi wnioskami w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz samego orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez nieprzyznanie Skarżącej różnicy pomiędzy należnym świadczeniem pielęgnacyjnym a wypłaconym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym za okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 1 marca 2021 r. w pełnej wysokości za cały ten okres. Nadto, zarzuciła naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie najwcześniej, gdy było to możliwe (co najmniej od lipca 2018 r.) o możliwości wyboru świadczenia bardziej korzystnego. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącej należnej kwoty świadczenia za okres od 1 lipca 2018 r. do 1 marca 2021 r. w łącznej wysokości 34.320,00 zł, albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Nadto, wniosła o zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucie naruszenia prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie okazały się trafne. Tworzenie zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Powołanie szeregu przepisów w zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu. Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 1b oraz art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na wadliwej subsumpcji właściwych przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnymi wnioskami w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz samego orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez nieprzyznanie Skarżącej różnicy pomiędzy należnym świadczeniem pielęgnacyjnym a wypłaconym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym za okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 1 marca 2021 r. w pełnej wysokości za cały ten okres został wadliwie skonstruowany. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ustalenia stanu faktycznego podważać można zatem za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08, źródło CBOSA). Zatem zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. W tym przypadku kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 429/23, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA). Zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania, w rozpatrywanej sprawie, jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji, po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z 24 marca 2021 r. przyznając jej świadczenie pielęgnacyjne od 1 marca 2021 r. w miejsce otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawidłowo odmówiły Skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego a tym samym wypłaty różnicy między otrzymywanym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym zasiłkiem opiekuńczym za okres od 1 lipca 2018 r. do 1 lutego 2020 r. Definiując w ten sposób spór między Skarżącą a organem należy się wskazać, iż niniejsza sprawa stanowiła już przedmiot rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 714/21 uchylił decyzję Kolegium z 31 maja 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z 22 kwietnia 2021 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, źródło CBOSA). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21, źródło CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 714/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie stwierdził w sposób jednoznaczny, że wniosek Skarżącej noszący datę 24 marca 2021 r. należy traktować jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego dotychczas specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie stwierdził, że tak określenie żądania wniosku nie oznacza, że żądanie Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2018 r. wraz z dopłatą różnicy między otrzymywanym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym z świadczeniem pielęgnacyjnym jest uzasadnione. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że data początkowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna zostać rozstrzygnięta przez Organ zgodnie z przepisami prawa tj. art. 24 ust. 2 u.ś.r. Zgodnie natomiast z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wpłynął w dniu 24 marca 2021 r. Tym samym powyższe świadczenie pielęgnacyjne należało, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., przyznać od dnia 1 marca 2021 r. Natomiast przywoływany w zarzutach skargi kasacyjnej przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi tylko o dokonaniu wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną. W przedmiotowej sprawie Skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w dniu 24 marca 2021 r. dokonała wyboru świadczenia w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zatem zasadnie przyznano wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 marca 2021 r. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1b, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I Instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., 9 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej. Nie jest trafny, podnoszony w powyższym kontekście, zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten, mając ustrojowy charakter, stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może zatem naruszyć powyższy przepis gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji naruszył ww. przepis w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej, była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższego przepisu (zob. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/2010; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14; źródło CBOSA). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.