II OSK 2784/24

Dnia 22 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 172/24 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu M.Ś. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 26 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 172/24, powołując się na art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), oddalił sprzeciw skarżącego kasacyjnie M. Ś. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 26 lutego 2024 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 4 stycznia 2024 r. w przedmiocie uproszczonego postępowania legalizacyjnego i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z 4 stycznia 2024 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) zalegalizował skarżącemu – jako zarządcy – budynek gospodarczy wybudowany oraz rozbudowany ponad 20 lat temu bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w K. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. M., właścicielka sąsiedniej działki nr [...], twierdząc m.in., że nie zgadza się z legalizacją budowy budynku gospodarczego, gdyż ten położony jest częściowo na jej działce, na co ona nie wyraża zgody. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z 26 lutego 2024 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 4 stycznia 2024 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika m.in., że organ ten podał w wątpliwość "co do prawdziwości" oświadczenie złożone przez skarżącego o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane twierdząc, że istnieją dane z aktualnej mapy z ewidencji gruntów i budynków wskazujące, że budynek stanowiący przedmiot postępowania usytuowany jest w dużej części na działce nr [...], ale również w niewielkiej części znajduje się na działce nr [...] należącej do B. M. Dalej organ odwoławczy uznał, że między skarżącym a B. M. istnieje spór co do przebiegu granicy między ich działkami, a to oznacza, że obecnie przebieg granic między działkami nr [...] i [...] nie został jednoznacznie ustalony "po ścianach przedmiotowego budynku". Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, "do organu I instancji nadzoru budowlanego nie został złożony wniosek o legalizację uproszczoną części parterowej budynku, wybudowanej przed dniem 01.01.1995 r., a organ mimo to, bez wniosku, objął także tę część postępowaniem uproszczonym, do czego nie było podstaw". Skarżący kasacyjnie w sprzeciwie od decyzji organu odwoławczego z 26 lutego 2024 r. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Twierdził m.in., że nie było podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż "(o)koliczność, czy budynek w jakimś fragmencie przekracza granicę, nie ma znaczenia w sprawie, jest to fakt irrelewantny w sprawie". W ocenie skarżącego kasacyjnie, jeśli chodzi o przebieg granicy, to "do oceny dopuszczalności rozbiórki parteru budynku ma zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1974 r., ta zaś w art. 37 ust. 1 uniemożliwia orzeczenie rozbiórki tylko z tego powodu, że budynek w jakiejś części znajduje się na cudzym gruncie". Odnośnie do rozbudowanego piętra budynku, "które jest objęte wnioskiem o uproszczoną legalizację", to skarżący podał, że materiał dowodowy nie dowodzi, że piętro znajduje się na cudzym terenie. Zdaniem skarżącego, nawet jeśli w ocenie organu odwoławczego istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, to zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, to wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości, a nie organy nadzoru budowlanego. Zatem bezzasadne było przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, skoro organ ten nie dokona rozgraniczenia. Zdaniem skarżącego, nie została więc spełniona przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którą to organ pierwszej instancji ma przeprowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające. Skarżący w sprzeciwie podniósł także, że nie było potrzeby składania wniosku o legalizację części parterowej budynku, skoro nie może być orzeczona wobec niej rozbiórka na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Jeśli w ocenie organu odwoławczego brzmienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji wymagało korekty, to taka korekta nie potrzebuje przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stwierdzone przez niego uchybienia popełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji uzasadniały zastosowanie powołanego przepisu, przekraczając tym samym zakres możliwości zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oba powody wydania zaskarżonej decyzji (zakres wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz wątpliwości co do przebiegu granicy między działkami) świadczą o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji legalizującej budowę budynku gospodarczego, z uwagi na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził m.in. że "(k)onieczne jest (...) wcześniejsze wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości co do usytuowania przedmiotowego budynku w stosownym postępowaniu, które nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego" oraz że "organ I instancji naruszył przepisy postępowania wydając decyzję o legalizacji z pominięciem wadliwości złożonego w sprawie oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych poglądów organu administracji drugiej instancji. W zakresie tak wskazanej podstawy kasacyjnej skarżący stwierdził, że błędne są ustalenia organu odwoławczego dotyczące tego, że: 1/ "jeżeli organ drugiej instancji ma wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia adresata decyzji o legalizacji budowy o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż uważa, że mimo przedłożonej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej konieczne jest przeprowadzenie postępowania o rozgraniczenie celem wyjaśnienia, czy budynek jest częściowo usytuowany na gruncie sąsiednim, to uchyla zaskarżoną decyzję i nakazuje organowi pierwszej instancji doprowadzenie do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego", 2/ "jeżeli strona wnosiła o uproszczoną legalizację piętra budynku, a organ orzekł o uproszczonej legalizacji także parteru budynku, to decyzja podlega uchyleniu, a sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpoznania". W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm prawem przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględniając sprzeciw uchylić zaskarżoną sprzeciwem decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 26 lutego 2024 r., gdyż organ ten rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy błędnie uznał m.in., że "należy przeprowadzić postępowanie o rozgraniczenie", gdyż istnieje spór co do przebiegu granicy nieruchomości, na której w ostrej granicy znajduje się sporny budynek gospodarczy. Tymczasem ze skargi kasacyjnej jednoznaczne wynika, że zdaniem skarżącego "(p)rzebieg granicy nie ma znaczenia w kontekście przesłanek legalizacji określonych w art. 49g ust. 2 pkt 1 – 3 prawa budowlanego z 1994 r., a nawet jeśli, to badanie przebiegu granicy nie uzasadniało uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji". Z powyższego należy zatem wywieść, że zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji powinien był przesądzić w sprawie ze sprzeciwu wniesionego przez skarżącego kasacyjnie o tym, że sporny budynek gospodarczy znajduje się jedynie na działce skarżącego, a nawet gdyby było inaczej, tzn. gdyby część tego budynku znajdowała się na sąsiedniej działce, w stosunku do której skarżący nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym, to i tak pozostaje to bez wpływu na wynik postępowania w przedmiocie legalizacji spornego budynku, a w zasadzie jego części. Tym samym, Sąd pierwszej instancji w tym postępowaniu ze sprzeciwu miałby rozstrzygnąć o prawach i interesach osoby, która wniosła odwołanie skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo że osoba ta nie mogła wziąć udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dlatego, że stosownie do art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Krąg stron postępowania przed sądem administracyjnym został wskazany w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). W związku z tym wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do pierwszego ze wskazanych wyroków, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42). Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż jest ona oparta na podstawach, których uwzględnienie sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej, która w świetle przyjętej wykładni przepisów prawa jest niedopuszczalna, jako godząca w prawa podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brały udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Należy podkreślić, że z uzasadnienia decyzji, od której wniesiono sprzeciw, wynika, iż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było spowodowane m.in. tym, że organ odwoławczy przyjął, że z aktualnej mapy z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż budynek stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego usytuowany jest nie tylko na działce nr [...], ale również w niewielkiej części znajduje się na działce nr [...] należącej do B. M., że między sąsiadką, która wniosła odwołanie, a skarżącym istnieje spór co do przebiegu granicy między ich działkami, że obecnie przebieg granic między działkami nr [...] i [...] nie został jednoznacznie ustalony "po ścianach przedmiotowego budynku" i że w związku z tym organ ma wątpliwości co do prawidłowości złożonego przez skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (na której położny jest sporny budynek gospodarczy) na cele budowlane, tj. dokumentu niezbędnego w procesie legalizacyjnym z uwagi na art. 49g ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Ustalenia w powyższym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, są niezbędne celem podjęcia decyzji o dopuszczalności legalizacji budynku skarżącego w postępowaniu legalizacyjnym uproszczonym. Ta przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie może być w sprawie ze sprzeciwu zweryfikowana pod względem zgodności z prawem z uwagi na przyjętą przez ustawodawcę w art. 64b § 3 p.p.s.a. regulację. Jej weryfikacja wiąże się bowiem z koniecznością oceny stanowiska organu odwoławczego, co do praw i interesów podmiotu, który wniósł odwołanie, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu, w którym z uwagi na powołany przepis osoba ta nie może brać udziału. Wskazana niedopuszczalność zweryfikowania pod względem zgodności z prawem zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że wniesiona skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. W oparciu o art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.