II SA/Bd 374/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Burmistrz [...] nad N. odmówił skarżącej B. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem R. B., uzasadniając to: niespełnieniem w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako "uśr"), ponieważ na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się mąż skarżącej, nie da się ustalić daty powstania u niego niepełnosprawności, a ustalony stopień datuje się od [...] listopada 2022 r.; oraz zaistnieniem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2a (prawidłowo: pkt 2 lit. a) uśr, ponieważ wymagający opieki R. B. pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącą, a skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji - w którym to skarżąca zwróciła uwagę na ciężki stan zdrowia męża i podniosła, że z powodu opieki nad nim nie może podjąć żadnej pracy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że odmowa przyznania świadczenia przez organ I instancji na podstawie art. 17 ust. 1b uśr z uwagi na moment powstania niepełnosprawności u osoby niepełnosprawnej jest nieprawidłowa i niweczy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Niemniej jednak Kolegium uznało, że skarżąca nie spełnia wszystkich warunków ustawowych uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyjaśniło przy tym, że świadczenie to nie może być bowiem traktowane jako zastępcze źródło dochodu i nie przysługuje za samą tylko opiekę, lecz za zaistnienie bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką. W zaistniałym stanie faktycznym natomiast, jak wynika z akt sprawy, skarżąca nigdy nie była zatrudniona (jej staż pracy wynosi 0) i podejmowała ona jedynie prace sezonowe w ogrodnictwie, sadzie i lesie, przy czym nie zostało to poparte żadnymi dokumentami. Wobec tego SKO uznało, że na podstawie zgromadzonych dokumentów stwierdzić należy, że skarżąca nigdy nie podejmowała zatrudnienia i w związku z tym, że w sprawie brak jest ścisłego związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad mężem, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia – co uniemożliwiło tym samym przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji. Zarzuciła przy tym naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką, a rezygnacją z zatrudnienia w sytuacji gdy przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza to rezygnację z trwającego stosunku prawnego czy też niepodejmowanie pracy; - przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia przez skarżącą, a pogarszającym się stanem zdrowia jej męża, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki. W treści uzasadnienia skarżąca powołała się ponadto na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych i podniosła w szczególności, że sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad mężem od chwili, w której stało się to konieczne. Podkreśliła też, że z uwagi na zły stan zdrowia męża nie ma możliwości świadczenia pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazała również, że o istnieniu związku przsyczynowoskutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie rzeczywisty zakres tej opieki oraz potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z jej schorzeń. Przy czym w sprawie, zakres opieki – jak wskazała – jest stały, permanentny i niekwestionowany. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazało przy tym, że skarżąca nigdy nie pracowała zawodowo i nie można uznać, że chciała podjąć pracę, lecz uniemożliwiła jej to niepełnosprawność męża. NIe wykazała ponadto aby była osobą poszukującą zatrudnienia, ani też że z uwagi na opiekę nad mężem musiała zrezygnować z zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, za prawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium w zakresie dotyczącym braku możliwości odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że nie da się ustalić momentu powstania niepełnosprawności u męża skarżącej. Należy bowiem wyjaśnić, że w związku z wydanym dnia 21 października 2014 r. wyrokiem TK o sygn. akt K 38/13, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się zaś z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc TK uznał art. 17 ust. 1b uśr za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie TK, powołany art. 17 ust. 1b uśr nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści, zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017 r. I OSK 1600/16 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). W związku z tym za wadliwą uznać należało decyzję I-instancyjną w zakresie oparcia jej o ww. niekonstytucyjny przepis – na co też zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Odnosząc się natomiast do drugiej przesłanki, na której zaistnienie wskazał organ I instancji odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia (tj. przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a uśr) ponieważ niepełnosprawny mąż skarżącej pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącą, nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyjaśnić należy, że przepis art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a uśr – stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd ten należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 14 grudnia 2018 r. sygn akt I OSK 3539/18, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wobec tego również i w tym zakresie decyzję organu I instancji ocenić należało jako wadliwą. Co prawda w zaskarżonej decyzji SKO nie skonwalidowało tego błędu organu I instancji, w żaden sposób się do tego nie odnosząc – jednak pozostaje to bez jakiegokolwiek wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przechodząc zaś do istoty sporu, którą w następstwie wydania decyzji przez SKO, stanowi wyłącznie kwestia spełnienia w sprawie podstawowej przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest zaistnienie bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem, wskazać należy na treść przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 uśr mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" – "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Powyższy zwrot użyty przez ustawodawcę oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny jw.). Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej lub rezygnację z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, a ponadto zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.). Z powyższego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane, gdy w sprawie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką, a więc gdy zostanie wykazane, że rezygnacja lub niepodejmowanie pracy zarobkowej wynika z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie należy wskazać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku pojęć ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z treści i celu przepisu art. 17 ust. 1 uśr wynika, iż aby można było mówić o opiece musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie, skoro sprawowana opieka została przez ustawodawcę nierozerwalnie związana z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sprawowana opieka, jej zakres, ma bowiem uniemożliwiać wykonywanie pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 uśr była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą, długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie z powodu samej okoliczności sprawowania opieki, lecz ze względu na okoliczność, że przez sprawowaną opiekę osoby te znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej je do niewykonywania pracy zarobkowej. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z pracy) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Związek ten determinowany jest natomiast – jak wykazano powyżej – po pierwsze zakresem i wymiarem faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż stanowi on podstawę oceny czy zakres czynności składających się na sprawowaną opiekę wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywanie innej pracy zarobkowej, a po drugie zaś oceną tego czy okoliczność niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynika bezpośrednio z konieczności sprawowania opieki czy też z innych przyczyn osobistych zaistniałych po stronie opiekuna, takich jak np. brak chęci do podejmowania zatrudnienia lub wykonywanie innej pracy zarobkowej. Mając to uwadze, zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji SKO prawidłowo oceniło zatem, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem, a stanowisko to znajduje uzasadnienie w aktach sprawy. W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na to, że wbrew zarzutom skargi niekwestionowana i bezsporna w sprawie w sprawie była okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę w sposób stały i długotrwały nad wymagającym tego mężem. SKO wskazało zresztą jednoznacznie w treści zaskarżonej decyzji, że nie kwestionuje w żaden sposób sprawowanej przez skarżącą opieki oraz zakresu tej opieki. Istotnym w sprawie jest natomiast to, że skarżąca, będąca w wieku 54 lat nigdy nie podejmowała stałego zatrudnienia. Wynika to wprost ze złożonego przez nią do akt oświadczenia (k. 4 akt adm. organu I instancji), gdzie wskazała że legitymuje się 0 okresem składkowym i nieskładkowym. Jednocześnie ze znajdującego się w aktach protokołu z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego (k. 14 akt adm. organu I instancji), opatrzonego podpisem skarżącej, wynika że wcześniej pracowała ona jedynie sezonowo w ogrodnictwie, sadzie i lesie, przy czym – co należy podkreślić – nie zostało to w żaden sposób udokumentowane przez skarżącą. Ponadto podczas wywiadu oświadczyła ona, że pozostaje bierna zawodowo z uwagi na potrzebę świadczenia stałej wzmożonej opieki nad mężem. W tym miejscu podkreślić należy jednak, że z orzeczenia o niepełnosprawności R. B. wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się u niego od dnia [...] listopada 2022 r., a od [...] sierpnia 2022 r. jest on leczony w związku z nowotworem (zob. wywiad środowiskowy k. 14 akt adm.), natomiast skarżąca – jak wynika z akt – bierna zawodowo pozostaje de facto przez całe swoje życie. W tej sytuacji ciężko nie sposób stwierdzić, aby w zaistniałym stanie faktycznym pomiędzy niepodejmowaniem pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki istniał bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy – który jest wymogiem ustawowym, a którego skarżąca w toku postępowania nie wykazała. Brak aktywności zawodowej po stronie skarżącej przez całe życie i jedynie powołanie się na sezonowe prace w ogrodnictwie, lesie i sadzie (co nawet nie zostało w żaden sposób udokumentowane) oraz brak wykazania przez stronę jakiejkolwiek woli poszukiwania pracy, w zestawieniu z okolicznością, iż chorujący na nowotwór złośliwy R. B. leczony jest stosunkowo od niedawna, bo od dnia [...] sierpnia 2022 r. – na co wskazała skarżąca - budzi poważne i uzasadnione wątpliwości co do faktycznych powodów niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia i tym samym uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr. Znamiennym jest również, że skarżąca w toku postępowania nie wskazywała, aby pierwotną przyczyną niepodejmowania przez nią stałego zatrudnienia już od samego początku była konieczność opieki nad mężem. Przeciwnie – wskazywała wyłącznie na problemy zdrowotne męża związane z chorobą nowotworową, które zaczęły się w roku 2022 r., a więc stosunkowo niedawno w porównaniu do początku okresu niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą, która ma 54 lata. W odniesieniu do niepodejmowania zatrudnienia przez wszystkie poprzednie lata nie wskazała bowiem na jakiekolwiek obiektywne powody. Na takie też powody nie wskazała w skardze profesjonalny pełnomocnik skarżącej. Reasumując, należy zatem stwierdzić, że z uwagi na wskazana powyżej okoliczność Sąd podzielił stanowisko SKO, że nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie zachodził bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad mężem. Oceniając zaś zarzuty podniesione w zakresie naruszenia przepisów postępowania, Sąd stwierdził, że również one nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organy procedując w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokonały oceny czy poszczególne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione (art. 80 kpa). W sprawie ustalono więc na podstawie akt sprawy w szczególności to, że 54-letnia skarżąca przez całe życie pozostawała bierna zawodowo, a zatem nie sposób stwierdzić aby niepodejmowanie przez nią pracy miało ścisły związek z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, który dopiero na przestrzeni ostatnich lat zachorował na nowotwór, przeszedł w związku z tym operację i w konsekwencji wymaga opieki. To zaś skutkowało koniecznością wydania w sprawie decyzji odmownej. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 80 kpa, które skarżąca wiąże z niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a także zarzut naruszenia przepisu materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr kpa, ponieważ zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.