III OSK 1893/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 24/23 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 24/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M.(dalej "skarżący") na bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 1 marca 2023 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskiem z dnia 8 stycznia 2023 r. wystąpił o udostępnienie odpisu aktu oskarżania wydanego przeciwko niemu i przesłanie żądanej informacji publicznej na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 19 stycznia 2023 r. skarżący został poinformowany, że w oparciu o elektroniczną bazę danych prowadzoną przez organ, nie ustalono, aby w Prokuraturze Okręgowej [...] prowadzone było postępowanie przygotowawcze, w ramach którego sformułowano przeciw wnioskodawcy akt oskarżenia. Jednocześnie skarżący został poinformowany, że w celu ustalenia okoliczności ewentualnego prowadzenia tego rodzaju postępowania zakończonego sformułowaniem aktu oskarżenia przez inne jednostki podlegle Prokuraturze Okręgowej [...], winien zwrócić się z wnioskiem do tych jednostek. W ocenie skarżącego, udzielona pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. odpowiedź nie stanowiła żadnej z ustawowo przewidzianych form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, Prokurator Okręgowy jako jednostka nadzorująca podległe mu prokuratury rejonowe jest uprawniony do pozyskania w każdej chwili żądanej przez niego informacji. Powyższe uczyniło, według skarżącego, skargę zasadną. WSA w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając taki kierunek rozstrzygnięcia sprawy, Sąd I wyjaśnił, że akt oskarżenia spełnia konstytutywne elementy definicji dokumentu urzędowego, przez który, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p.", rozumie się treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, Zdaniem Sądu, powyższemu stwierdzeniu nie przeczy brzmienie art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1375) – dalej: k.p.k., który to przepis reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Co więcej, w ocenie Sądu I instancji, przepis ten nie wypełnia normy kolizyjnej art. 1 ust. 2 u.d.i.p., co skutkowałoby pozbawieniem możliwości uznania aktu oskarżenia za informację publiczną. Sąd I instancji doszedł jednak do przekonania, że skargę należało oddalić, ponieważ w odpowiedzi na złożony przez skarżącego w dniu 8 stycznia 2023 r. wniosek, Prokurator Okręgowy [...] pismem z dnia 19 stycznia 2023 r., a więc w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że w oparciu o elektroniczną bazę danych prowadzoną przez organ, nie ustalono, aby w Prokuraturze Okręgowej [...] prowadzone było postępowanie przygotowawcze, w ramach którego sformułowano przeciw wnioskodawcy akt oskarżenia. Jednocześnie skarżący został poinformowany, że w celu ustalenia okoliczności ewentualnego prowadzenia tego rodzaju postępowania zakończonego sformułowaniem aktu oskarżenia przez inne jednostki podlegle Prokuraturze Okręgowej [...], winien zwrócić się z wnioskiem do tych jednostek. To ta właśnie okoliczność, w ocenie Sądu I instancji, realizowała przewidzianą prawem formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd zajął również stanowisko, zgodnie z którym, a wbrew zarzutom postawionym przez skarżącego, Prokurator Okręgowy [...] nie był również zobowiązany do ustalania, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna jest w posiadaniu innych, podległych mu jednostek organizacyjnych prokuratury. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że żaden przepis u.d.i.p. nie nakłada na organ zobowiązany, niebędący w posiadaniu informacji publicznej, obowiązku jej pozyskania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Wystąpił również o zwrot poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości określonej w umowie z pełnomocnikiem, która to umowa stanowi załącznik do skargi kasacyjnej. Wniósł też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa stosownie do art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.269) w związku z art 149 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynika sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez wskazanie, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ w ustawowym terminie poinformował skarżącego, że w oparciu o elektroniczną bazę danych prowadzoną przez organ, nie ustalono, aby w Prokuraturze Okręgowej [...] prowadzone było postępowanie przygotowawcze, w ramach którego sformułowano przeciwko skarżącemu akt oskarżenia, nie weryfikując, czy w podrzędnych prokuraturach rejonowych takowe postępowanie było prowadzone, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji w której, zdaniem skarżącego, doszło do bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, bowiem: - Prokuratura Okręgowa [...], jako jednostka przełożona nad prokuratorami rejonowymi ma możliwość udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji publicznych w zakresie sporządzenia przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia, czego zaniechano, - w sprawie nie podjęto wystarczających czynności zmierzających do ustalenia, czy do Sądu Okręgowego [...], jako organu nadrzędnego, ale również do podległych mu sądów rejonowych wpłynął akt oskarżenia przeciwko osobie skarżącego oraz czy taki akt oskarżenia został sporządzony przez podległe Prokuraturze Okręgowej [...] prokuratury rejonowe, w związku z czym organ pomimo obowiązku nie załatwił, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym, - w konsekwencji w sprawie nie doszło do podjęcia żadnych działań przez organ, do którego wniosek został skierowany w przewidywanym terminie 14 dni, a które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżanego wyroku polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przyjęciu stanu faktycznego, który został ustalony przez organ bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, niepodjęciu analizy meritum przedmiotowej sprawy, a mianowicie tego, iż skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej w postaci aktu oskarżenia sporządzonego nie tylko przez Prokuraturę Okręgową [...], ale także prokuratury rejonowe, jako jednostki podrzędne, do którego to faktu nie odniesiono się w zaskarżonym orzeczeniu, pozostawiając bez uzasadnienia powyższą okoliczność, będącą okolicznością nadrzędną w niniejszej postępowaniu, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W rozpoznawanej sprawie w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazane zostały jako naruszone przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga na bezczynność organu jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ w ustawowym terminie poinformował skarżącego, że w oparciu o elektroniczną bazę danych prowadzoną przez organ nie ustalono, aby w Prokuraturze Okręgowej [...] prowadzone było postępowanie przygotowawcze, w ramach którego sformułowano przeciwko skarżącemu akt oskarżenia, nie weryfikując przy tym czy w podrzędnych prokuraturach rejonowych takowe postępowanie było prowadzone, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi. Jak podkreśla skarżący kasacyjnie, ustalenia te są błędne. W ten sposób zredagowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być skuteczny wobec orzeczenia Sądu I instancji zapadłego w niniejszej sprawie. Nie jest możliwe kwestionowanie w ramach omawianego zarzutu ustaleń faktycznych. Wskazane jako naruszone przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. winny być powoływane w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy, czego w sporządzonej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzuty naruszenia tzw. przepisów blankietowych, tj. przepisów określających kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania, a do których należą m.in. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., wymagają powiązania z przepisami o charakterze materialnym lub procesowym, których naruszenia miały dopuścić się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – organy administracji. Powołany w związku z tym przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którym powiązano przepisy o charakterze blankietowym, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. np. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, LEX nr 490087). Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co próbuje wytknąć skarżący kasacyjnie, podnosząc brak analizy tego, że "skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej w postaci aktu oskarżenia, będącego podstawą prowadzenia postępowania karnego przeciwko skarżącemu, nie tylko przed Prokuraturą Okręgową [...], ale także prokuratury rejonowe, jako jednostki podrzędne, do którego to faktu nie odniesiono się w zaskarżonym orzeczeniu". Kwestia zakresu złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy bowiem do okoliczności faktycznych sprawy. Niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność Prokuratura Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Podkreślić należy, iż Sąd I instancji nie zakwestionował tego, że żądany dokument w postaci aktu oskarżenia stanowi informację publiczną. WSA w Łodzi wyjaśnił, że akt oskarżenia stanowi dokument urzędowy, co pozwala na zakwalifikowanie go do informacji publicznej (str. 7 uzasadnienia wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie, że w odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek z dnia 8 stycznia 2023 r. Prokurator Okręgowy [...] w piśmie z dnia 19 stycznia 2023 r. poinformował skarżącego, że organ nie posiada żądanego dokumentu ani nie posiada informacji o jego istnieniu. Zdaniem WSA w Łodzi, nie można skutecznie podnosić zarzutu bezczynności polegającego na nieudostępnieniu informacji publicznej, której organ w ogóle nie posiada (str. 9 uzasadnienia wyroku). Reasumując, przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna i sprawia, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.