II OSK 647/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 539/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 27 grudnia 2022 r. nr SKO-2526/92-L/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 539/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA w Gorzowie Wielkopolskim") oddalił skargę A. A. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej: "Kolegium", "SKO") z 27 grudnia 2022 r. nr SKO-2526/92-L/22. Decyzją tą po rozpatrzeniu wniosku skarżącego po pierwsze odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Lubrza (dalej: "Wójt") z 1 września 2014 r. nr 36/2014 (dalej: "decyzja wz") ustalającej na wniosek J. G. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków letniskowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., w obrębie M. w gminie L.. Po drugie stwierdzono nieważności decyzji Wójta z 26 kwietnia 2021 r. nr 20/2021, którą zmieniono decyzję wz w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu oraz geometrii dachów. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 233 w zw. z art. 144 k.c. poprzez oddalenie skargi i błędną wykładnię przepisów prawa materialnego polegającą na uznaniu, iż skala immisji mogących pochodzić z nieruchomości, której dotyczyły wydane decyzje w związku z dokonaniem zmiany przeznaczenia nieruchomości (tj. działki [...]) z rekreacyjno-wypoczynkowych na mieszkaniowe nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, będącego użytkownikiem wieczystym, w sposób przekraczający ogólnie przyjęte normy, w sytuacji w której z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż planowana przez inwestora inwestycja ([...] budynki o wysokości 8,5 m i szerokości elewacji frontowej 12 m każda) będzie oddziaływać w sposób negatywny na nieruchomości sąsiednie, poprzez cień, hałas, zapachy i wymuszoną zmianę dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Wójta z 26 kwietnia 2021 r. nr 20/2021 oraz odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1 września 2014 r. nr 36/2014 o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejących domków letniskowych oraz na budowie [...] budynków letniskowych na działkach nr [...] i [...] w obrębie M. w gminie L., pomimo tego, iż podstawy stwierdzenia nieważności zaktualizowały się w odniesieniu do obu decyzji, w szczególności w zakresie pozbawienia skarżącego jako strony prawa do udziału w obu postępowaniach administracyjnych; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec uznania, iż brak udziału strony w postępowaniu na skutek niezawiadomienia o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ nie stanowi rażącego naruszenia prawa prowadzącego do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z 1 września 2014 r. nr 36/2014, w sytuacji w której brak czynnego udziału strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zmieniającej pierwotną decyzję, tj. decyzji Wójta z 26 kwietnia 2021 r. nr 20/2021 został uznany za kluczową z przesłanek do stwierdzenia nieważności; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której ostateczna decyzja Wójta z 1 września 2014 r. nr 36/2014, na mocy której jedna ze stron nabyła prawo została wydana bez zgody i udziału w postępowaniu pozostałych stron, w tym skarżącego, zaś okoliczności te zostały przez Kolegium uznane za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pierwotną decyzję, tj. decyzji Wójta z 26 kwietnia 2021 r. nr 20/2021; d) art. 119 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony skarżącej, w sytuacji, w której rozstrzygnięcie wydane na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym może zapaść wyłącznie na korzyść strony, zaś w przypadku stwierdzenia braku możliwości wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym sprawa winna zostać skierowana do rozpoznania na rozprawie na zasadach ogólnych; e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby, która w chwili wydania decyzji przez SKO nie żyła, gdyż z informacji posiadanych przez skarżącego A. S. w dniu 27 grudnia 2022 r. nie żył. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim w całości i uchylenie decyzji Kolegium z 27 grudnia 2022 r. w zakresie zaskarżonym oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z 1 września 2014 r. nr 36/2014; z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku i uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż brak w sprawie przedmiotowej przesłanek do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w ramach wniosku ewentualnego uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającej go decyzji Kolegium i przekazanie sprawy temu organowi administracji do ponownego rozpoznania ewentualnie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 119 p.p.s.a. Skarga kasacyjna w odniesieniu do tego zarzutu została wadliwie sformułowana, albowiem nie wskazano w niej, którego z pięciu punktów tego przepisu dotyczy zarzut. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia, w tym przedstawienie uzasadnienia danego zarzutu (zob. art. 176 § 1 pkt 2 in fine p.p.s.a.). Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2633/23, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że podstawą rozpoznania skargi przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim na posiedzeniu niejawnym nie był art. 119 pkt 1 p.p.s.a., ale art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (zob. k. 4 v. oraz k. 11). Skoro skarżący wnosił o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, to nie może obecnie twierdzić, że taki sposób procedowania naruszał jego prawa. W takim stanie sprawy znajduje zastosowanie powszechnie przyjęta zasada prawa venire contra factum proprium nemini licet – nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami. Zasada ta, wyrażająca konieczność oparcia relacji procesowych między sądem i stroną na zasadzie dobrej wiary i wzajemnej lojalności, stanowi jeden z elementów zasady praworządności (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 378/24, CBOSA). 3.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. Zarzut ten skarżący opiera na twierdzeniu, że jeden z uczestników postępowania, tj. A. S., miał nie żyć w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Akta te nie pozwalają na poczynienie ustalenia o prawdziwości twierdzeń skarżącego co do śmierci A. S., a nawet na uprawdopodobnienie takiego zdarzenia. Po drugie, niezależnie od tych okoliczności faktycznych należy wskazać, że kwestia wpływu śmierci strony postępowania administracyjnego na ewentualne wady decyzji administracyjnej zależy od tego, czy chodzi o stronę w ścisłym tego słowa znaczeniu, czyli podmiot, któremu w osnowie decyzji mają być przyznane określone uprawnienia albo na którą mają być nałożone określone obowiązki, czy też o uczestnika postępowania, który legitymuje się w tym postępowaniu zwykle tzw. prawem refleksowym, wywodzonym np. z prawa własności sąsiedniej nieruchomości. W przypadku strony w ścisłym tego słowa znaczeniu, czyli adresata praw lub obowiązków określonych w osnowie decyzji administracyjnej, wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 § 1 k.p.a.). W takim przypadku nie jest bowiem możliwe nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego uregulowanego w relewantnych normach prawa materialnego. Jest to wada tkwiąca w samej decyzji, która jako adresata praw lub obowiązków wskazuje podmiot nieistniejący. Natomiast w przypadku uczestnika postępowania, któremu sporna decyzja nie przyznaje w osnowie żadnych uprawnień ani nie nakłada na niego żadnych obowiązków, skutki jego śmierci w toku postępowania należy rozpatrywać w kategoriach pozbawienia spadkobierców takiego uczestnika prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W tym kontekście trzeba przypomnieć, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy stroną, która domaga się przyznania jej określonych uprawnień materialnych, jest wyłącznie inwestor, a nie właściciele sąsiednich nieruchomości (zob. art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1934/10 oraz wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 868/22 – CBOSA). Z kolei na ewentualne wady związane z prawem do czynnego udziału w postępowaniu może skutecznie powoływać się tylko ten podmiot, którego tego prawa pozbawiono (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 140/21 – CBOSA). Uzupełniająco należy jeszcze wskazać, że ewentualnych wad postępowania związanych z doręczeniem decyzji lub innym przejawem pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu nie można utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" do podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2404/21, CBOSA). 3.6. Bezzasadne okazały się również zasadnicze zarzuty skargi, w ramach których skarżący upatruje nieważności decyzji Wójta z 1 września 2014 r. w pozbawieniu go prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Otóż należy w tym miejscu przypomnieć, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są, co do zasady, wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, CBOSA). Te ostatnie bowiem mogą ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (por. np. wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2524/23, CBOSA). Wymaga przy tym podkreślenia, że system weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 751/20; wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1451/23 - CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2023, 31 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Innymi słowy, określona wada proceduralna, która została przez ustawodawcę uznana za jedną z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania (zob. m.in. art. 145 § 1 k.p.a.), nie może być równocześnie uznana za wadę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Warto dodać, że również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13, OTK-A 2015/5/62) wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie ma jakiejkolwiek sprzeczności w takim stanowisku oraz równoczesnym uznaniu przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, że decyzja Wójta z 26 kwietnia 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak zgody wszystkich stron na zamianę decyzji Wójta z 1 września 2014 r. W przypadku decyzji wydawanych w trybie art. 155 k.p.a., wymóg zgody pozostałych stron na wnioskowaną zmianę ma charakter materialny, a nie proceduralny, w tym znaczeniu, że stanowi jeden z elementów niezbędnych do uznania, że zmieniana decyzja jest zgodna z normą kompetencyjną (por. np. wyrok NSA z 27.01.2000 r., SA/Bk 700/99, ONSA 2001, nr 2, poz. 71). Stąd też przyjmuje się, że musi to być zgoda udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej. Tylko i wyłącznie taka zgoda stanowić może jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji na tej podstawie prawnej, jaką stanowi art. 155 k.p.a. (por. np. wyrok SN z 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, OSNC 1992, nr 6, poz. 112 oraz wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4012/19, CBOSA). Natomiast w przypadku decyzji o warunkach zabudowy wydawanych w trybie zwyczajnym przepisy prawa materialnego nie przewidują wymogu uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na lokalizację danej inwestycji. 3.7. W sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 233 k.c., albowiem Kolegium nie zakwestionowało, że skarżący legitymował się interesem prawnym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Dlatego też Kolegium rozpoznało podanie skarżącego o stwierdzenie nieważności co do istoty, a nie umorzyło postępowania jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. (zob. s. 8 zaskarżonej decyzji). Kwestię legitymacji procesowej należy natomiast odróżnić od zagadnienia zgodności danej decyzji z prawem, w tym od zagadnienia, czy dana decyzja został wydane w warunkach nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.