II OSK 2633/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 247/23 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2023 r., nr SKO.73.562.2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 247/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie") oddalił skargę K. L. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 9 stycznia 2023 r., nr SKO.73.562.2022. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Prostki (dalej: "Wójt") z 15 września 2022 r. nr 4/2022 ustalającą na wniosek P. S.A. z siedzibą w L. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym) polegającej na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej [...], zlokalizowanej w P., obręb geod. [...], działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb geod. [...], działka nr [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. L., zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak równego traktowania stron postępowania, bez możliwości przedstawienia stanowiska właściciela – skarżącego kasacyjnie co do lokalizacji inwestycji celu publicznego na etapie projektu inwestycyjnego, co uchybiło obowiązkowi załatwiania przez organ sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również na naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP podnosząc, że brak było jakichkolwiek uzgodnień z właścicielami nieruchomości, przez które przebiega inwestycja określona w decyzji o ustaleniu lokalizacji, a także nie analizowano ewentualnej wariantowości przebiegu tej linii. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zasady równości (art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP), ale nie przeprowadzono wywodu jurydycznego wskazującego, na czym, w realiach niniejszej sprawy, naruszenie tej zasady miało względem skarżącego polegać. Otóż zasada równości polega, w ogólnym założeniu, na obowiązku traktowania przez władze publiczne jednostek znajdujących się w takim samym położeniu z punktu widzenia relewantnych norm przepisów prawa materialnego, w tożsamy sposób, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Wywody skargi kasacyjnej koncentrują się natomiast wokół zagadnienia ewentualnego obowiązku przedstawiania przez podmiot wnioskujący o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wariantów inwestycji oraz ewentualnego obowiązku dostosowywania przebiegu inwestycji liniowej do oczekiwań poszczególnych właścicieli nieruchomości, przez którą to nieruchomość wspomniana inwestycja ma przebiegać, z uwagi na interesy ekonomiczne tych właścicieli. W skardze kasacyjnej nie wskazano, że z punktu widzenia tych okoliczności skarżący został potraktowany w sposób odmienny niż pozostali właściciele nieruchomości, na których ma być przeprowadzona sporna inwestycja liniowa. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia, w tym przedstawienie uzasadnienia danego zarzutu (zob. art. 176 § 1 pkt 2 in fine p.p.s.a.). Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (por. np. wyrok NSA z 6 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2627/23, CBOSA). 3.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie może być rozumiana w ten sposób, że nie jest dopuszczalne, bez zgody właściciela, ograniczenie prawa własności w interesie publicznym, a nawet wywłaszczenia nieruchomości. Dopuszczalność wywłaszczania przewidziano zresztą wprost w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Takim interesem publicznym, chronionym m.in. w ramach zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), a także w świetle wymogu zapewnienia przez władze publiczne bezpieczeństwa energetycznego oraz obowiązku ochrony interesów innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jest rozwój i modernizacja sieci elektroenergetycznych (por. np. wyrok NSA z 23 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2280/23, CBOSA). 3.6. Obowiązujące przepisy dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 50 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") nie przewidują ani obowiązku przedstawiania przez inwestora wariantów przebiegu planowanej inwestycji liniowej ani uzyskiwania zgody właścicieli nieruchomości, przez którą ma przebiegać wspomniana inwestycja. Wprowadzenie wymogu zgody właściciela nieruchomości podważałoby zresztą w ogóle cel instytucji lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym jest efektywna realizacja władztwa administracyjnego poprzez określenie przeznaczenia danej nieruchomości pod inwestycję realizującą określone interesy publiczne (zob. art. 2 pkt 5 oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."). Kolejnym etapem tej inwestycji jest wywłaszczenie nieruchomości lub ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w ramach procedur administracyjnych przewidzianych w art. 112 i n. u.g.n.). Natomiast wymóg przedstawienia wariantów przebiegu danej inwestycji może wynikać m.in. z wcześniejszego etapu inwestycyjnego, związanego z ewentualnym wymogiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112). 3.7. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że decyzja ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, ale decyzją związaną. Ponadto, ogólnikowe odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a zatem również do prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji odmownej. Organ może nie uwzględnić podania inwestora, jeżeli dana inwestycja nie może być uznana za inwestycję celu publicznego albo inwestycja ta jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym przez przepisy odrębne w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. rozumie się przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które przewidują określone wymogi dla danego rodzaju inwestycji celu publicznego, a także przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu. Zwykle tego rodzaju ograniczenia znajdują się m.in. w przepisach z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków lub prawa wodnego. W tym kontekście za przepis odrębny w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. nie może być uznany art. 140 kodeksu cywilnego, czyli przepis regulujący treść i zakres prawa własności. Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji celu publicznego w miejscu wskazanym przez inwestora jest zasadna czy też nie. Brak możliwości takiej analizy zachodzi również wtedy, jeśli inna lokalizacja inwestycji byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać (por. np. wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 990/21 oraz wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1702/22; wyrok NSA z 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1382/22 - CBOSA). Ochrona interesów materialnoprawnych właściciela nieruchomości następuje w takim przypadku m.in. poprzez możliwość uzyskania odszkodowania z tytułu ewentualnego spadku wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 58 ust. 2 u.p.z.p. – por. np. T. Bąkowski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, teza 5 do art. 58), a także poprzez prawo do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości lub ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. art. 128 u.g.n.). 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.