II OSK 2280/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 170/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2022 r., nr SKO 4122/154/22 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 25 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 170/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: "spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 15 listopada 2022 r., nr SKO 4122/154/22. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 19 lipca 2022 r., nr 482/22 ustalającą na wniosek T. S.A. z siedzibą w K. (dalej: "inwestor", "T.") lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowych niskiego napięcia we W. w rejonie ul. [...], działki nr [...], [...], AR_[...], obręb [...], z wyłączeniem części inwestycji, która położona jest na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie poprzez nie zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. skutkujące odmową uchylenia zaskarżonej decyzji (a tym samym naruszeniem zastosowanego bezpodstawnie art. 151 p.p.s.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a co skutkowało wadliwym wnioskiem o rzekomym spełnieniu przesłanek uznania przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego, pomimo naruszenia przedmiotowych przepisów przez organ administracyjny, które polegało na zaniechaniu zbadania istotnej okoliczności, czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a także poprzez wadliwą ocenę dowodów w sprawie i błędne uznanie, jakoby rzekomo w niniejszej sprawie wniosek miał dotyczyć inwestycji celu publicznego, a zarzut wzmacnia fakt, że z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. organ nie opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał za spełniony jeden z dwóch warunków ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. co najmniej lokalnego zasięgu inwestycji, a skoro nie opisał, to znaczy że tego nie analizował, nie zastanawiał się nad tym, a więc decyzję wydano w zasadzie automatycznie, bez analizy sprawy, a pomimo tego WSA we Wrocławiu nie widział nieprawidłowości w tej decyzji; b) nie zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. i odmowę uchylenia decyzji organu pomimo istniejących przesłanek do uwzględnienia skargi w postaci naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej do WSA we Wrocławiu decyzji administracyjnej przepisu prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 pkt 2 w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n." i w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, jakoby rzekomo w niniejszej sprawie wniosek miał dotyczyć inwestycji celu publicznego; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) naruszenie przepisów art. 50 ust. 1 i 2a u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. i w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, jakoby rzekomo w niniejszej sprawie wniosek miał dotyczyć inwestycji celu publicznego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, ale analiza tych zarzutów oraz ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do jednego zagadnienia. Otóż spółka kwestionuje zakwalifikowanie spornej inwestycji jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Spółka argumentuje, że planowana rozbudowa sieci niskiego napięcia ma w rzeczywistości służyć nie interesowi publicznemu, ale innemu deweloperowi, który zamierza wznieść budynek mieszkalny wielorodzinny na przeciwko istniejącego już budynku mieszkalnego wielorodzinnego wzniesionego przez spółkę. Powołane w skardze kasacyjnej pozostałe zarzuty, w tym zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących zasad postępowania dowodowego oraz wymogów uzasadnienia decyzji administracyjnej, mają w istocie charakter wtórny wobec wskazanego wyżej głównego zagadnienia prawnego. 3.5. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej: "u.g.n."). 3.6. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że rozbudowa sieci niskiego napięcia poprzez połączenie sąsiednich działek z istniejącą stacją transformatorową stanowi realizację celu publicznego wskazanego w art. 6 pkt 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, celami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami są m. in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. 3.7. Jeżeli zaś chodzi o wymóg działania o znaczeniu co najmniej lokalnym (gminnym), o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., to ustawodawca nie wprowadził tu definicji ustawowej. Ustawodawca posłużył się natomiast zwrotem niedookreślonym, którego wykładnia i zastosowanie wiąże się ze znacznym luzem decyzyjnym po stronie organów administracji publicznej. Ten luz decyzyjny nie oznacza dowolności w działaniu organów administracji publicznej, ale obowiązek uwzględniania przez te organy celu danej instytucji oraz kontekstu systemowego. Granice wykonywania przez organy administracji publicznej władzy dyskrecjonalnej wyznacza w szczególności zakaz nadużywania przez te organy kompetencji. 3.8. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez inwestycje celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy w szczególności rozumieć inwestycje dotyczące rozwoju sieci uzbrojenia terenu, związane z zapewnieniem mieszkańcom dostępu do tak podstawowych dóbr jak m. in. energia elektryczna, woda, kanalizacja. Inwestycje te są związane z realizacją fundamentalnych wymogów cywilizacyjnych i podstawowych zadań gminy. W tym kontekście należy zauważyć, że do zadań własnych gminy związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty zalicza się m. in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki wodnej, a także sprawy dotyczące wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (zob. art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.). W aspekcie zapewnienia przez gminę ładu przestrzennego należy przypomnieć, że zabudowa nieruchomości wymaga m. in. zapewnienia tej nieruchomości dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej spełniających wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (zob. art. 2 pkt 12 i 13 u.p.z.p.). Stąd też w utrwalonym już orzecznictwie przyjmuje się, że rozbudowa takich sieci, nawet w części dotyczącej doprowadzenia mediów do pojedynczych nieruchomości, nie ma znaczenia wyłącznie dla tych nieruchomości. Pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11, ONSAiWSA 2012 r. nr 4 poz.75; wyrok NSA z 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1280/13; wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2625/18; wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1020/21; wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3777/19 - CBOSA). W orzecznictwie trafnie również wskazuje się, że art. 6 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia istnienia celu publicznego od ilości odbiorców energii elektrycznej (por. np. wyrok NSA z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2768/20 oraz wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., syna. akt II OSK 3857/18 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy należy dodatkowo podkreślić, że realizacja celu publicznego jest tym bardziej oczywista, jeżeli zważy się, że planowana rozbudowa sieci niskiego napięcia jest związana z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W kontekście inwestycji mieszkaniowych, zarówno tych jednorodzinnych, jak i wielorodzinnych, przywołany wyżej kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczący wykładni pojęcia inwestycji celu publicznego, znajduje dodatkowe wsparcie w wykładni systemowej zewnętrznej. Chodzi tu w szczególności o odwołanie się do art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle tego przepisu, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Tymczasem, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych oraz uzyskanie własnego mieszkania nie jest możliwe bez zapewnienia dostępu nieruchomości do podstawowych mediów. Z akt sprawy nie wynika również, aby dopuszczenie przez organy administracji publicznej do realizacji spornej inwestycji przez gestora mediów (tj. T.) mogło być, w realiach tej sprawy, uznane za przejaw nadużycia kompetencji przez te organy. 3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.