II OSK 283/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. [...] sp. z o. o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 733/24 w sprawie ze sprzeciwu N.[...] sp. z o. o. w Warszawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2024r., znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz N.[...] sp. z o. o. w Warszawie kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2024 r., sygn. II SA/Ol 733/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił sprzeciw N. [...] sp. z o. o. w Warszawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2024 r., znak [...], którą uchylono decyzję Burmistrza O. z dnia [...] maja 2024 r. o ustaleniu – na wniosek N.[...] sp. z o.o. w B. – warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 100 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działek nr [...], [...] i [...], obr. P., gmina O. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium jako przyczynę uchylenia decyzji I instancji podało nieustalenie powiązań technologicznych pomiędzy farmami fotowoltaicznymi, o które wnioskuje spółka z farmami, na które organ wydał warunki zabudowy, bądź też zlokalizowanymi w sąsiedztwie w innych gminach. Kolegium uznało, że w razie ustalenia, że w sprawie mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem, Burmistrz powinien zażądać przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całej inwestycji. Ponadto organ I instancji powinien zlecić wykonanie nowej analizy oraz projektu nowej decyzji, a następnie powinien poddać go stosownym uzgodnieniom. W ocenie Sądu I instancji, wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej było prawidłowe. Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek ustalania warunków zabudowy dla planowanych zamierzeń inwestycyjnych W rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi wskazuje się, że do tych przepisów zalicza się m.in. regulacje dotyczące ochrony środowiska czy przyrody. Z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ustawa środowiskowa) wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie u.p.z.p. Natomiast w myśl art. 71 ustawy środowiskowej: 1. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. 2. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei przepis art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej stanowi, że przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z regulacji ustawowych wynika zatem jednoznacznie, że dla zakwalifikowania danej inwestycji jako jedno przedsięwzięcie konieczne jest ustalenie powiązania technologicznego pomiędzy jego poszczególnymi elementami. Powyższy przepis ustanawia zasadę jedności przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych. Nie jest więc dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia na części, etapy lub odcinki (w przypadku inwestycji liniowych), jeżeli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia. Ustawodawca nie stworzył definicji legalnej pojęcia "powiązanie technologiczne", jednak zgodnie z orzecznictwem, o powiązaniu technologicznym należy mówić nie tylko wtedy, gdy istnieją wspólne rozwiązania techniczne, ale również wtedy, gdy istnieją inne wspólne cechy. Zdaniem Sądu I instancji nie można zatem stwierdzić, czy planowane przez spółkę farmy fotowoltaiczne powinny być traktowane jako jedno przedsięwzięcie z powodu bliskiego położenia w stosunku do siebie, podobieństwa, jak i oddziaływań między tymi systemami, i czy w związku z tym zachodzi konieczność przeprowadzenia kolejnej kompleksowej tym razem oceny oddziaływania na środowisko. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie oraz dokonał własnej oceny zebranych w sprawie dowodów z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo zatem Kolegium zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła N.[...] sp. z o.o.: I. na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 151a § 2 w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), zaskarżając wyrok w całości, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 1 zdanie pierwsze i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 6 i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej - poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu, pomimo jej wydania z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w przedmiotowej sprawie brak jest koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności takiego zakresu nie stanowią ustalenia dotyczące powiązań technologicznych między okolicznymi farmami fotowoltaicznymi, od których istnienia miałoby zależeć żądanie od spółki przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla takich inwestycji jako całości - taka zależność nie występuje bowiem spółka legitymuje się ostateczną, prawomocną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją środowiskową dla obszaru i inwestycji, które objęła wnioskiem o warunki zabudowy, a organy i sądy są tą decyzją związane i nie mogą kwestionować jej zgodności z prawem. Zdanie spółki wskazane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem gdyby sąd orzekający uznał zasadę związania sądów i organów ostatecznymi decyzjami administracyjnymi - ostateczną decyzją środowiskową dla farmy fotowoltaicznej o mocy 100 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działek nr [...], [...] i [...], obr. P., gmina O. to nie oceniłby błędnie - w ślad za organem odwoławczym - że zbadanie powiązań technologicznych farm fotowoltaicznych może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem dostrzegłby, że kwestia ta nie należy do przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz stanowi element stanu faktycznego poddawanego ocenie prawnej w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, zaś badanie zgodności z prawem decyzji środowiskowych nie jest przedmiotem postępowania o warunki zabudowy. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji błędnie ocenił istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co spowodowało, że bezzasadnie oddalił sprzeciw. III. w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 86 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że badanie zgodności warunków zabudowy z przepisami odrębnymi, w tym przepisami ustawy środowiskowej, obejmuje m.in. dokonywanie przez organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ponownej oceny przesłanek wydania decyzji środowiskowych, podczas gdy badanie przesłanek do wydania decyzji środowiskowych ma miejsce w odrębnym postępowaniu, którego zwieńczeniem jest wydana decyzja, która wiąże organy w innych postępowaniach, takich jak postępowanie w sprawie warunków zabudowy; błędna wykładnia ww. przepisów skutkowała również nieprawidłowym ich zastosowaniem, w tym próbą stosowania art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Podnosząc powyższe naruszenia spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie sprzeciwu i wskutek jego rozpoznania uchylenie decyzji SKO, względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej N.[...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji naruszył zasadę związania organów i sądów ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Nie uwzględnił, że spółka występując o warunki zabudowy dla inwestycji, uprzednio uzyskała decyzję środowiskową, która jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawny i jako taka wiąże organy i sądy. W konsekwencji, Sąd dał przyzwolenie na pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy o ustalenie warunków zabudowy, skutków prawnych wynikających z ostatecznej decyzji środowiskowej, którą legitymuje się spółka. Ustalenie wzajemnych powiązań technologicznych farm planowanych na sąsiednich nieruchomościach nie mogłoby przełożyć się, nawet gdyby istnienie takich powiązań zostało stwierdzono, na nakazanie spółce uzyskania decyzji środowiskowej dla powiązanych inwestycji jako całości. Przy wniosku o ustalenie warunków zabudowy spółka wylegitymowała się obowiązującą decyzją środowiskową dla obszaru i inwestycji objętej wnioskiem. Zarzut jakoby spółka dysponowała nieodpowiednią decyzją środowiskową, nie znajduje podstaw prawnych. Zarzuty wobec decyzji środowiskowej mogą być ewentualnie zgłaszane w odrębnym postępowaniu dotyczącym właśnie tej decyzji, a nie powinny być brane pod uwagę w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które prowadzi do wydania decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o ostateczną i prawomocną decyzję środowiskową. Zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże m.in. organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. Jeżeli w przekonaniu tego organu któryś z elementów rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach narusza prawo, to organ w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem musi zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego. Wydana na rzecz skarżącej decyzja środowiskowa dla inwestycji nie jest obarczona wadą braku analizy skumulowanego oddziaływania, co zostało wprost sformułowane w decyzjach środowiskowych i raportach oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie dla obu inwestycji przeprowadzono oddzielne, lecz korespondujące ze sobą, raporty oddziaływania na środowisko, więc taka możliwość została zasadnie wyłączona przez Burmistrza wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto obydwie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach odnoszą się w swej treści wzajemnie do pozostałych przedsięwzięć - tj. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla farmy "O.[...]" (100 MW) odnosi się do projektowanej farmy "O." (20 MW), a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla farmy "O." (20 MW) odnosi się do projektowanej farmy "O.[...]" (100 MW). Jednocześnie, nawet w sytuacji wadliwości decyzji środowiskowej, nie stanowi to podstawy do uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie NSA nie dostrzegł okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem ograniczył się do zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Okazały się one zasadne. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzja SKO w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2024r., [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który daje organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stronie przysługuje szczególny środek prawny w postaci sprzeciwu (art. 64a p.p.s.a.). Rozpoznając taki sprzeciw, sąd administracyjny ocenia jedynie zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Jednak konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się więc ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sprzeciw nie jest zatem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przez organ I instancji norm prawa procesowego a nie jakichkolwiek przepisów postępowania. Jednakże to naruszenie musi zostać stwierdzone przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które w danej sprawie nakazują podjęcie szczegółowych ustaleń. W sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego takim aktem prawnym jest u.p.z.p. To przepisy tej ustawy wskazują, jakie przesłanki muszą zostać spełnione by planowana przez inwestora inwestycja mogła zostać zrealizowana. Organ odwoławczy ocenia, czy w przeprowadzonym postępowaniu poczyniono niewadliwe ustalenia, które warunkowały zastosowanie konkretnych przepisów prawa materialnego. Za naruszające wobec tego art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać takie działanie organu odwoławczego, który błędnie interpretując przepis prawa materialnego nakazuje organowi I instancji przeprowadzenie ponownego postępowanie co do okoliczności, do których w przypadku prawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w takim przepisie, nie byłoby to uzasadnione. Z ustalonego stanu sprawy wynika, że postępowanie objęte sprawą dotyczyło warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 100 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działek nr [...], [...] i [...], obr. P., gmina O.. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji zarzuciło organowi I instancji, że nie ustalił powiązań technologicznych pomiędzy farmami fotowoltaicznymi, o które wnioskowała spółka oraz farmami, na które organ wydał warunki zabudowy, bądź też zlokalizowanymi w sąsiedztwie w innych gminach. Wiązać się to ewentualnie miało z zobowiązaniem inwestora do przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całej inwestycji. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, go nie podziela. Przypomnieć należy, że w świetle przepisów u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (por. wyroki NSA z: 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3021/18, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1194/19). Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zatem zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych tam warunków, w tym gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej wyżej ustawy sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą prawną. W zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi organ ustalający warunki zabudowy nie działa na zasadach uznania administracyjnego. Jest związany treścią tego przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego nie jest zamknięty. Do takich przepisów należy zaliczyć m.in. regulacje dotyczące ochrony środowiska. Według art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy żądać od inwestora jeszcze przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jest ona decyzją wtórną wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co jednak najważniejsze, zgodnie z art. 86 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, (a więc także decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania przesłanek środowiskowych. Skoro następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ustawy środowiskowej jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, organ ten nie może pominąć żadnych uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2019 r., II OSK 2278/17). Natomiast ewentualne badanie oddziaływań skumulowanych (a więc i oddziaływań potencjalnych) powinno być prowadzone przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zwłaszcza na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt u.p.z.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie, skumulowanie dotyczy oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem. Również w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczące wykładni przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r.) wskazuje się, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13). W wyroku z 25 lipca 2008 r. C-142/0 Trybunał stwierdził ponadto, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel ww. dyrektywy nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdy rozpatrywane łącznie stanowiłyby przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Co prawda powyższe orzeczenia dotyczą dzielenia przedsiębiorstw, jednak zawierają uniwersalny przekaz co do konieczności zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może oddziaływać na środowiskowo, nie zostało wyłączone spod oceny na nie wpływu. W polskim prawodawstwie to brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, by tego typu działania, mające na celu zapobieżenie ocenie inwestycji pod kątem środowiskowym, były podejmowane. Co prawda inwestor przyznał, że planowana farma fotowoltaiczna o mocy do 100 MW, w związku z którą toczyło się niniejszej postępowanie, będzie techniczne powiązana z innym przedsięwzięciem – budową elektrowni fotowoltaicznej o mocy 20 MW, jednak z akt sprawy wynika, że dla obu przedsięwzięć wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach i co istotne, oceniano w nich skumulowane oddziaływanie na środowisko. W decyzji z dnia [...] marca 2023 r. Burmistrz O. określając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 100 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. [...]" na działkach [...], [...], [...] P., gmina O., wprost wskazał, że dokonano oceny możliwości kumulowania się oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z farmami fotowoltaicznymi w sąsiedztwie, w szczególności z farmami zlokalizowanymi w odległości do 500 m od analizowanego przedsięwzięcia, tj. - Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 20 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O." oraz stacją SN/WN, na działkach nr [...], [...], [...] obręb P., gm. O.; - Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 5 MW oraz magazynów energii o mocy do 5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. [...]", na działkach nr [...] i [...] obręb P., gmina O.; - Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 25 MW wraz z infrastrukturą techniczną "O. [...]" na działce [...] obręb G., gm. O.; - Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 70 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] w miejscowości G. O., gmina O.. W podsumowaniu ww. decyzji wskazano, że mając na uwadze, iż oddziaływania farm fotowoltaicznych zamykają się w granicy terenu, na którym są planowane, nie dojdzie do kumulacji oddziaływań mogących powodować przekroczenia dopuszczalnych norm. Ponadto w decyzji z dnia [...] stycznia 2024 r. wydanej przez Burmistrza O. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 20 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O." oraz stacją SN/WN, gmina O. na częściach działek ewidencyjnych nr [...], [...],[...] obręb P. wprost wskazano, że w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia planowane są następujące farmy fotowoltaiczne: - Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 100 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. [...]", na dziatkach nr [...], [...] i [...] obręb P., gm. O. (bezpośrednie sąsiedztwo); - Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 5 MW oraz magazynów energii o mocy do 5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "O. [...]", na działkach nr [...] i [...] obręb P., gmina O. (ok. 260 m od analizowanego przedsięwzięcia). W konkluzji, biorąc pod uwagę możliwe oddziaływania z terenu planowanych farm fotowoltaicznych, zastosowanie zaproponowanych działań ograniczających negatywne oddziaływania wskazano, że nie stwierdza się możliwości wystąpienia skumulowanego negatywnego oddziaływania na środowisko na analizowanym terenie (str. 10 decyzji). Ustalono również, że nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Nawet zatem w przypadku przyjęcia, za organem odwoławczym i Sądem I instancji, że techniczne powiązanie obu inwestycji wskazuje, że przedmiotem wniosku powinna być jednak inwestycja o mocy 120 MW, z powyższych decyzji środowiskowych wynika, że nie dojdzie do kumulacji oddziaływań mogących powodować przekroczenia dopuszczalnych norm. Co jednak najistotniejsze, decyzją Burmistrza O. z dnia [...] marca 2023 r. organ orzekający w niniejszej sprawie był związany, natomiast decyzja z dnia [...] stycznia 2024 r. stanowiła dodatkowe stanowisko w sprawie, które również powinno zostać uwzględnione zarówno przez organ odwoławczy jak i Sąd I instancji. Niewątpliwie bowiem w pierwszej z przywołanych decyzji środowiskowych ustalono, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na środowisko – także w sytuacji uwzględnienia kumulowania się oddziaływania tej inwestycji z innymi inwestycjami zlokalizowanym w pobliżu i podobnym charakterze. Sąd wojewódzki ani SKO w ogóle nie zwróciły uwagi na podkreślaną już wyżej kwestię związania decyzją środowiskową, w sytuacji gdy analizowała ona nie tylko wpływ samej planowanej inwestycji na środowisko ale również dotyczyła skumulowanego oddziaływania z inwestycjami znajdującymi się w pobliżu, które można było uznać za powiązane technologicznie z planowanym przedsięwzięciem. Co także warte podkreślenia, decyzja środowiskowa dla inwestycji o mocy 20 KW, wydana na 4 miesiące przed wydaniem przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej przedmiotem postępowania, w zasadzie powtarzała i potwierdzała ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 17 marca 2023 r. Ponadto oddziaływanie skumulowane i indywidualne planowanej inwestycji zostało ocenione nie tylko w decyzji środowiskowej ale również przez organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy tj. m.in. RDOŚ w O. czy Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O.. Żaden z tych organów, w zakresie swojej właściwości, nie wyraził negatywnej oceny planowanej inwestycji. Okoliczność ta nie stanowiła dla Sądu wojewódzkiego czy organu odwoławczego przedmiotu głębszej analizy pod kątem ewentualnej jej zgodności z prawem. Oczywiście można by doszukiwać się dalszych powiązań technologicznych między takimi samymi albo podobnymi inwestycjami już zrealizowanym na terenie gminy a dopiero planowanymi, jednakże konieczność prowadzenia takich ustaleń również powinno mieć racjonalne uzasadnienie. Trudno bowiem wyinterpretować konieczność przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko skumulowanych oddziaływań tylko z tego powodu, że kolejne przedsięwzięcie kwalifikowane do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest powiązane z innym przedsięwzięciem, dla którego ocena oddziaływania na środowisko została już przeprowadzona. Taka konieczność mogłaby w wielu sytuacjach powodować jedynie przedłużanie postępowania, zaś w ustawodawstwie unijnym zaleca się uproszczenie i skrócenie procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych). Niewątpliwie, oprócz mających priorytetowe znaczenie kwestii ochrony środowiska, nie można tracić z pola widzenia, że o ile przepisy odrębne się temu nie sprzeciwiają, inwestor ma prawo do zagospodarowania nieruchomości zgodnie ze swoim wnioskiem. Wszystkie wątpliwości co do zgodności planowanych z inwestycji z przepisami ochrony środowiska powinny być w zasadzie rozstrzygane w odrębnym postępowaniu – jak w niniejszej sprawie zakończone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie to toczy się bowiem również z udziałem stron (najczęściej tych samych, które później zostają uznane za strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) i to w tym postępowaniu badane są kwestie potencjalnego negatywnego wpływu na środowisko. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy rozstrzygający sprawę z zakresu warunków zabudowy dysponuje obszernym materiałem dowodowym na który składają się wnioski i oświadczenia inwestora, karty informacyjne dla przedsięwzięcia, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia, dodatkowa decyzja środowiskowa dla inwestycji powiązana z tą, którą wniosek dotyczył, stanowiska organów uzgodnieniowych, to powinien dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia należy traktować jako wyjątek od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy a przesłanki wydania tej decyzji należy interpretować w sposób ścisły. Warunkiem wydania takiej decyzji jest ustalenie przez organ odwoławczy wadliwości postępowania wyjaśniającego, gdy zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego przekroczyłby granice określone w art. 136 k.p.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Brak jest bowiem pogłębionej, opartej na zgromadzonym materiale dowodowym i wydanej decyzji środowiskowej argumentacji pozwalającej na uznanie, by decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, skoro odnosiła się do całego materiału dowodowego i uwzględniała wytyczne poprzedniej decyzji SKO w Olsztynie. Jeżeli zaś chodzi o kwestię dostrzeżonej przez SKO rozbieżności w decyzji środowiskowej oraz decyzji organu I instancji co do wysokości modułów fotowoltaicznych i stacji transformatorowej, to jak trafnie wskazano w skardze, mogła ona zostać skorygowana przez organ odwoławczy. Organ I instancji poczynił także dodatkowe ustalenia z wójtem sąsiedniej gminy, co do których został zobowiązany wcześniejszą decyzją SKO. Odnosząc się do kwestii przeznaczenia w planie miejscowym działek [...] i [...] obręb M., gmina G., dla których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, według którego przedmiotowy teren został przeznaczony pod elektrownie słoneczne wskazał, że z informacji Wójta Gminy G. wynika, że w stosunku do tych działek nie są prowadzone jakimkolwiek postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Ponadto decyzja środowiskowa dla zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem postępowania została wydana przed uchwaleniem planu miejscowego dla ww. działek. Wyjaśnienia te powinny również zostać wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej argumenty NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 86 pkt 2 art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Jednocześnie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną uchylił zarówno zaskarżony wyrok jak i zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji na podstawie art. 188 i art. 151a § 1 p.p.s.a. W pkt 2 sentencji, o zwrocie kosztów postępowania sądowego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.