II OSK 443/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. D. i D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 503/23 w sprawie ze skarg A. D., J. K. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 2022 r. nr SKO.415/461/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne. 1. Wyrokiem z 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 503/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargi A. D., J. K. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 30 grudnia 2022 r. nr SKO.415/461/2022. Decyzją tą, po pierwsze, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 19 maja 2021 r. nr AR.6730.52.72.2020.GR52, którą ustalono na wniosek G. A. i M. D. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjnego, biurowego z bufetem i pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją" na działce [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Po drugie, Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze w odniesieniu do J. K. i D. G. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. D. zaskarżając go w całości, zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") przez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy zamierzenie to dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku, która to zmiana w rzeczywistości już nastąpiła, zaś w toku postępowania nie wykazano aby inwestorzy ubiegali się o wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia w celu wykonania obowiązku nałożonego na nich w drodze postanowienia organu nadzoru budowlanego w trybie art. 48b ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: "p.b."); b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wymóg kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu umożliwia rozszerzenie istniejącej funkcji o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna doprowadzić do ustalenia, iż owa uznaniowość nie może być dowolna i powinna uwzględniać stopień ingerencji oraz uciążliwości planowanego sposobu zagospodarowania terenu dla zabudowy istniejącej, co w przedmiotowym stanie faktycznym doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku stanowi uzupełnienie frakcji istniejącej; - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 227 i art. 2352 § 1 pkt 2 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku dowodowego z akt sprawy Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] sygn. AR 6730.52.30.2019.GR 52, akt sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "PINB") sygn. NB.5161.2.2018, akt sprawy WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 415/20, akt sprawy PINB sygn. NB-AK.501.68.2022.JL, akt sprawy PINB sygn. NB-AK.501.145.2022.JL, akt sprawy [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") sygn. OA.7641.92.2022, informacji Komisariatu Policji nr II w [...] o przeprowadzonych w budynku interwencjach oraz prowadzonych postępowaniach w sprawie o wykroczenia z art. 93 pkt 9b w zw. z art 71 ust. 2 p.b., w sytuacji gdy wyżej wskazane dowody mają istotne znaczenie dla wykazania, iż wbrew ustaleniom faktycznym zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie doszło do rzeczywistego przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, przez co organy nie były uprawnione do prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy dla nowej zmiany sposobu użytkowania budynku. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie A. D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, decyzji Kolegium oraz decyzji Prezydenta i orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia PINB z 29 września 2023 r. NB-OK.5161.2.1.2023.JL - na dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, w tym dla wykazania następującego faktu tj. braku rzeczywistego przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku konferencyjnego, biurowego z bufetem i pokojami gościnnymi, położonego w [...] przy ul. [...] oraz rozpoznanie postanowienia w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych D. G. i J. K., zapadłego na rozprawie 27 września 2023 r. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Pismem z 15 listopada 2023 r. sprecyzowano zakres żądania skargi kasacyjnej w ten sposób, że wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji Prezydenta i orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. 3. Skargę kasacyjną wniosła również D. G. zaskarżając wskazany na wstępie wyrok z 27 września 2023 r. w całości, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego: a) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy zamierzenie to dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku, która to zmiana w rzeczywistości już nastąpiła, zaś w toku postępowania nie wykazano aby inwestorzy ubiegali się o wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia w celu wykonania obowiązku nałożonego na nich w drodze postanowienia organu nadzoru budowlanego w trybie art. 71a p.b.; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wymóg kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu umożliwia rozszerzenie istniejącej funkcji o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna doprowadzić do ustalenia, iż owa uznaniowość nie może być dowolna i powinna uwzględniać stopień ingerencji oraz uciążliwości planowanego sposobu zagospodarowania terenu dla zabudowy istniejącej, co w przedmiotowym stanie faktycznym doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzania, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku stanowi uzupełnienie funkcji istniejącej; c) art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmówieniem przyznania skarżącej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym z uwagi na fakt, iż jej działka znajduje się w drugiej linii zabudowy od wnioskowanego przedsięwzięcia, podczas gdy dokonanie prawidłowej oceny legitymacji strony w toku postępowania o udzielenie warunków zabudowy powinno uwzględniać zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, co w przedmiotowym stanie faktycznym doprowadziło do nieuzasadnionego zakwestionowania uprawnienia skarżącej do czynnego udziału w sprawie w charakterze strony; - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 227 i art. 2352 § 1 pkt 2 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku dowodowego z akt sprawy Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] sygn. AR 6730.52.30.2019.GR 52, akt sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "PINB") sygn. NB.5161.2.2018), akt sprawy WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 415/20, akt sprawy PINB sygn. NB-AK.501.68.2022. JL, akt sprawy PINB sygn. NB-AK.501.145.2022.JL, akt sprawy [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") sygn. OA.7641.92.2022), informacji Komisariatu Policji nr II w [...] o przeprowadzonych w budynku interwencjach oraz prowadzonych postępowaniach w sprawie o wykroczenia z art. 93 pkt 9b w zw. z art. 71 ust. 2 p.b., w sytuacji gdy wyżej wskazane dowody mają istotne znaczenie dla wykazania, iż wbrew ustaleniom faktycznym zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie doszło do rzeczywistego przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, przez co organy nie były uprawnione do prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy dla nowej zmiany sposobu użytkowania budynku. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie D. G. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji Prezydenta i orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia PINB z 29 września 2023 r. NB-OK.5161.2.1.2023.JL na dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, w tym dla wykazania następującego faktu tj. braku rzeczywistego przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku konferencyjnego, biurowego z bufetem i pokojami gościnnymi, położonego w [...] przy ul.[...] oraz rozpoznanie postanowienia w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych D. G. i J. K., zapadłego na rozprawie 27 września 2023 r. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. 4. Pismem z 12 grudnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną G. A. (dalej: "inwestor") wniósł o oddalenie obu złożonych skarg kasacyjnych w całości z uwagi na fakt, że nie zawierają usprawiedliwionych podstaw oraz oddalenie zgłoszonych wniosków dowodowych jako nieistotnych dla sprawy. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 5.4. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega skarga kasacyjna D.G. ściślej rzecz ujmując, sformułowany w tej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Rozstrzygnięcie, czy D. G. posiadała status strony warunkuje bowiem rozpoznanie pozostałych zarzutów tej skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie przyjął WSA w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku, że D. G. nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia spornych warunków zabudowy. Należąca do tej skarżącej działka nr [...] położona jest po przeciwnej stronie drogi względem działki inwestycyjnej, a ponadto pomiędzy jej działką a działką inwestycyjną znajdują się dwie inne nieruchomości (dz. nr [...] i dz. nr [...]. na których znajdują się budynki mieszkalne. Jeżeli chodzi o kryteria oceny, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, to zastosowanie znajduje ogólna norma z art. 28 k.p.a. (por. np. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, teza 15 do art. 61 i cyt. tam orzecznictwo). Ogólnie rzecz ujmując, stronami tego postępowania są, w każdym przypadku, obok inwestora, właściciele działki, której dotyczy wniosek (działki inwestycyjnej). Stronami takiego postępowania są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto, stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności danej sprawy, również właściciele działek sąsiednich nie przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej. Chodzi tu jednak o wyjątkowe przypadki, w których planowana zabudowa w sposób oczywisty doprowadzi do istotnego zakłócenia sposobu korzystania z danej sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę. W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim wyjątkowym przypadkiem. Po pierwsze, w sprawie chodzi wyłącznie o niewielką zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania, polegającą na zastąpieniu funkcji konferencyjnej, biurowej z bufetem i pokojami gościnnymi na funkcję hotelową i konferencyjną z restauracją. Tego rodzaju zmiana nie powoduje zasadniczej zmiany poziomu dotychczasowych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Po drugie, chodzi o funkcję, która na obszarach miejskich w sposób oczywisty stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkalnej. Uznanie, że D. G. nie posiadała statusu strony w postępowaniu administracyjnym, czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. 5.5. Bezzasadna okazała się również skarga kasacyjna A. D.. 5.6. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej A. D. nie sformułowano zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczących ustalenia stanu faktycznego oraz oceny dowodów, w tym nie powołano art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego wadliwe zastosowanie, o których mowa w art. 174 pkt 1 in fine p.p.s.a., jest dokonywana przez pryzmat stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, a nie stanu faktycznego, jaki zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien być ustalony (por. np. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2523/22, CBOSA). Brak zarzutów dotyczących naruszenia postępowania administracyjnego dotyczących ustalenia stanu faktycznego oraz oceny dowodów czyni również bezprzedmiotowym wnioski dowodowe sformułowane w skardze kasacyjnej. W tym kontekście trzeba tylko zauważyć, że wniosków tych nie sposób uznać za dowody uzupełniające (art. 106 § 3 w zw. art. 193 p.p.s.a.) – ich celem jest w istocie zastąpienie materiału dowodowego oraz ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji publicznej oraz zaakceptowanych przez WSA w Rzeszowie. 5.7. W świetle stanu faktycznego ustalonego przez organy, mającego przy tym oparcie w dokumencie urzędowym w postaci pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 16 grudnia 2020r. nr NB.5141.164.2020.JL, nie mógł okazać się zasadny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W świetle tego stanu faktycznego, ustalone warunki zabudowy nie dotyczyły zmiany sposobu użytkowania, która miała miejsce na dzień orzekania przez organy. 5.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po pierwsze, przy ocenie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa uwzględnia się również funkcję zabudowy już funkcjonującą na działce inwestora (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2410/22, CBOSA). Po drugie, w sprawie chodzi nie o wprowadzenie zupełnie nowej funkcji zabudowy, ale tylko niewielką modyfikację już istniejącej funkcji usługowej. Po trzecie, chodzi o funkcję, która na obszarach miejskich w sposób oczywisty stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkalnej. Wymóg kontynuacja funkcji nie może być zresztą rozumiany w ten sposób, że nowa funkcja musi powielać funkcję już istniejącą. Należy przyjąć, mając na uwadze systemową ochronę prawa do zabudowy nieruchomości (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c.) oraz zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), że podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymagania kontynuacji funkcji może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów znajdujących się w sąsiedztwie planowanej zabudowy (por. np. wyrok NSA z 9 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2365/23 oraz wyrok NSA z 21 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2334/23 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. 5.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.