II OSK 524/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. sp. z o.o. z siedzibą w M. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt ll SA/Kr 821/23 w sprawie ze skarg D. sp. z o.o. z siedzibą w M. i M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2023 r. nr 349/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 821/23 WSA w Krakowie oddalił skargi D. sp. z o.o. w M. oraz M. P. od postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 maja 2023 r. nr 349/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez M. P. terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. nr 67/2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wstrzymał inwestorowi – D. sp. z o.o. (dalej: "inwestor") prowadzenie robót budowlanych przy realizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...], [...] w M. gm. L., z powodu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowienie doręczono inwestorowi, a także innym uczestnikom postępowania, m.in. M. P. Zażalenie na to postanowienie wniósł M. P. Wraz z zażaleniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) postanowieniem z dnia 16 maja 2023 r. nr 349/2023, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) stwierdził, że zażalenie wniesione przez M. P. na postanowienie PINB nr 67/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 141 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że miał na uwadze, że postanowieniem z dnia 16 maja 2023 r., nr 348/2023, działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. MINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, że przesyłka, zawierająca postanowienie PINB z dnia 20 stycznia 2023 r. została doręczona M. P. w dniu 25 stycznia 2023 r. (środa, vide: zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 21 akt MWINB). Zatem zażalenie na postanowienie mógł on złożyć najpóźniej w dniu 1 lutego 2023 r. (środa). Tymczasem zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, zostały złożone na dzienniku podawczym organu w dniu 23 lutego 2023 r. (k: 5-7 akt MWINB). Tym samym w ocenie organu odwoławczego uchybiono terminowi, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. W zaistniałej sytuacji, mając również na uwadze postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, organ przyjął za zasadne orzeczenie o stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Na powyższe postanowienie skargi tożsamej treści wnieśli: D. sp. z o.o. w M. oraz M. P., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nadto inwestor podniósł, że nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz, że pierwszą czynnością, o której została poinformowana było doręczenie jej postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 20 września 2023 r, sygn. akt II SA/Kr 823/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), połączył sprawy o syn. akt II SA/Kr 821/23 i II SA/Kr 823/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II S/\/Kr 821/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił obie skargi, jako niezasadne. Sąd ustalił, że doręczenie postanowienia PINB M. P. było prawidłowe i skuteczne w świetle art. 43 k.p.a. Wobec czego uznał, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg 26 stycznia 2023 r., a upłynął 1 lutego 2023 r. (środa). Tymczasem zażalenie zostało złożone na dzienniku podawczym organu w dniu 23 lutego 2023 r. Sąd przywołał treść art. 141 § 2 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., Następnie Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze dotyczyły postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (pkt b), c), d), zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przedmiotem rozpatrywanej skargi było bowiem postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a nie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że kwestia dochowania (lub niedochowania) terminu jest kwestią obiektywną i nie zależy od uznania organu rozpatrującego zażalenie. Wobec czego organ II instancji zobowiązany był stwierdzić, że zażalenie I zostało wniesione z uchybieniem terminu. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że podnoszony przez skarżącego argument braku zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami postępowania nie mógł mieć wpływu na zasadność objętego skargą postanowienia. Co więcej, stosownie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy na każdym etapie postępowania. Odnosząc się do skargi inwestora, Sąd wojewódzki stwierdził, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o odrzucenie skargi D. sp. z o.o., z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie. W ocenie Sądu fakt, że Spółka ta była stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia PINB z 20 stycznia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych uzasadnia interes prawny w zaskarżeniu postanowienia MINB z 16 maja 2023 r. nr 349/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia M. P. oraz inwestor D. sp. z o.o. w M. wnieśli skargi kasacyjne tożsamej treści od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie, w jednobrzmiących skargach kasacyjnych, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji (powinno być: "postanowienie" - przyp. NSA), pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez Organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżących zażalenia na decyzję Organu I Instancji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżących w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konweniencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (powinno być: "postanowienie" - przyp. NSA) słusznego interesu skarżących, przejawiające się w wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Organów I oraz II Instancji w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegały oddaleniu, jednakże każda z innych przyczyn. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego stwierdzające uchybienie przez M. P. terminu do wniesienia odwołania od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu inwestorowi D. sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowalnym zlokalizowanym na dz. Nr [...], [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczony na załączniku graficznym numerem 4. Jego podstawę prawną stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania/zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania/zażalenia. Przyjąć należy, że w postępowaniu przed organem odwoławczym fazę rozpoznawczą postępowania odwoławczego poprzedza faza wstępna, w której organ ten zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu zbadanie, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. Termin ten określa art. 141 § 2 k.p.a., wskazując, że zażalenia wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Jeżeli zażalenie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, wówczas na organie odwoławczym ciąży bezwzględny obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Jak trafnie ustalił Sąd I instancji, postanowienie PINB zostało doręczone M. P. 25 stycznia 2023 r. (zwrotne poświadczenie odbioru w aktach administracyjnych), zażalenie zostało złożone dnia 23 lutego 2023 r., a zatem z uchybieniem 7-dniowego terminu. Fakt ten obligował zatem organ odwoławczy do wydania, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, co też zgodnie z tym przepisem uczynił. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że zażalenie skarżącego M. P. od postanowienia organu pierwszej instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu, co zostało stwierdzone przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że sformułowane przez skarżących zarzuty odnoszą się do okoliczności, które stanowią przedmiot rozpoznania w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym nie mogą one odnieść zamierzonego przez skarżących kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia, ani tym bardziej uchylenia postanowienia organu I i II instancji. W tym miejscu wskazać jednak należy, że wbrew ocenie Sądu wojewódzkiego, inwestor – D. sp. z o.o. nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia MWINB nr 349/2023 z 16 maja 2023 r. Stosownie do treści art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) oraz uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W ocenie NSA należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się Kodeks postępowania administracyjnego. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, postanowienie NSA z 27 września 2019 r. sygn. akt II GSK 972/19, wyrok NSA z 31 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie jego związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienie NSA z 26 marca 2013 r., I GSK 290/13, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12; postanowienia NSA z dnia: 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/11; 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/11; 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 126/10). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie , którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, 2017, s. 162). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że inwestor nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia MWINB nr 349/2023. M. P. wniósł zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 67/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia rozpatrywane są wobec każdego skarżącego indywidualnie w związku z jego sytuacją prawną. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania, że inwestor ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej i faktycznej M. P. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że inwestor jako adresat rozstrzygnięcia ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu II instancji wydanego wobec M. P. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji. W konsekwencji powyższego niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których istota sprowadzała się do wadliwej – zdaniem skarżącego kasacyjnie – odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skoro bowiem inwestor nie posiada interesu prawnego w złożeniu skargi, to Sąd nie mógł odnieść się do kwestii merytorycznych stanowiących uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji nie było postanowienie rozstrzygające w przedmiocie uchybienia terminu lecz stwierdzające jego uchybienie. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie zaistnienia przesłanek do jego wydania. Reasumując, należało uznać, że skarga kasacyjna inwestora nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak interesu prawnego, natomiast M. P. nie zasługuje na uwzględnienie, jako niezasadna. Nie można także przyjąć, że Sąd pierwszej instancji winień odmiennie ocenić zaskarżone postanowienie z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a. O ile bowiem niewątpliwie organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił wniesione skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.