II SA/Wa 86/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi małoletniej A. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] września 2023 r. A. K. przedstawiciel ustawowy małoletniej A. K. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: Prezesem ZUS lub organem) o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniej po zmarłej matce. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że ZUS odmówił przyznania renty na rzecz córki w trybie zwykłym z uwagi na brak zgromadzenia odpowiednich okresów składkowych przez zmarłą matkę. Podkreślił jednocześnie, że córka spełnia wszystkie przesłanki do przyznania renty w drodze wyjątku, gdyż jest osobą małoletnią, uczącą się i pozostaje w niedostatku. Prezes ZUS decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251) odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniej A. K.. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podnosząc, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w tym przepisie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wyjaśnił jednocześnie, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika natomiast, że na przestrzeni 31 lat życia, matka małoletniej udokumentowała jedynie 2 lata, 3 miesiące i 14 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci matki dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 2 lata, 3 miesiące i 14 dni tych okresów, przy czym okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Istotnym w sprawie jest też fakt, że w latach 2010-2011, 2013-2014, 2014-2018 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez matkę dziecka zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach w ubezpieczeniu wobec matki dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ wyjaśnił przy tym, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia. Organ zaznaczył jednocześnie, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy. Wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje jednak, aby małoletnia pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania. W skardze na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2023 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K., przedstawiciel ustawowy małoletniej A. K., zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego błędne zastosowanie; 2. zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i art. 8 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ błędnie interpretuje przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznając, że punktem wyjścia do rozpatrzenia wniosku jest analiza historii zatrudnienia matki małoletniej i na tej podstawie dokonanie oceny prawa małoletniej jako osoby osieroconej przez ubezpieczoną do renty rodzinnej. Takie rozumowanie jest wadliwe, gdyby bowiem matka małoletniej miała własne prawo do renty to występowanie z wnioskiem o świadczenie w drodze wyjątku byłoby zbędne. Rregulacja art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ze swej istoty nie jest i nie może być powiązana z ubezpieczonym, bowiem przedmiotem sprawy nie jest renta z tytułu niezdolności do pracy ubezpieczonego, a renta rodzinna, która ze swej natury należna jest osobie innej niż ubezpieczony. Właśnie fakt, że ubezpieczona nie nabyła własnego uprawnienia do renty jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że małoletnia jako pozostały po zmarłej członek rodziny nie spełnia warunków do nabycia prawa do renty rodzinnej. To jest powód i przesłanka do rozpatrywania wniosku. Organ błędnie zatem uzasadnia odmowę przyznania świadczenia małoletniej okolicznościami dotyczącymi jej zmarłej matki. W sprawie należy dokonać oceny okoliczności dotyczących samej małoletniej, która spełnia wszystkie określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przesłanki nabycia prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku, jest bowiem członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonej, która wskutek szczególnych okoliczności nie spełniła warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty, ze względu na wiek jest niezdolna do podjęcia pracy i nie posiada wystarczających środków utrzymania. Małoletnia pozostaje na utrzymaniu jedynego rodzica uprawionego do minimalnego świadczenia, a zatem ustalenia organu, że posiada wystarczające środki utrzymania są błędne. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej oraz dostatecznie i w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. W wymienionych w zaskarżonej decyzji okresach nie była wobec matki dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli matki dziecka, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Nie jest natomiast zadaniem organu administracji, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, samodzielne poszukiwanie materiału dowodowego. Organ zaznaczył jednocześnie, że zarówno we wcześniejszym, jak i w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wskazywane, że prawidłowo wysokość dochodu jest zestawiana z wysokością najniższej emerytury, gdyż słusznie odnosi się to do wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynosił 2359,25 zł nie pozwalał zatem stwierdzić, że małoletnia skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania. A. K. , przedstawiciel ustawowy małoletniej A. K., w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2024 r. podtrzymał zarzuty skargi podkreślając, że organ potraktował jego córkę jako winą tego, iż jej matka nie spełnia warunków określonych w przepisach do uzyskania przez małoletnią renty rodzinnej. Organ potraktował małoletnią jak gorsze dziecko, które nie ma prawa do kontynuowania nauki i życia w godnych warunkach tylko dlatego, że jej matka przedwcześnie zmarła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251)), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły regulacja ta ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Wyjaśnienia również wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę Prezes ZUS, że wnioskowana na rzecz małoletniej A. K. renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby jej zmarłej matce. Organ był zatem obowiązany, w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ww. przesłanek przez zmarłą matkę małoletniej, a następnie przez samą małoletnią. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku matki małoletniej nie można stwierdzić, że na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Matka małoletniej, która zmarła w wieku 31 lat, ma udokumentowane jedynie 2 lata, 3 miesiące i 23 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 2010-2011, 2013-2014, 2014-2018 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez matkę małoletniej zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Przed śmiercią, która nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2018 r., matka małoletniej przez wiele lat nie pozostawała w zatrudnieniu. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynikają jednocześnie żadne przeszkody, które uniemożliwiłyby zmarłej podjęcie pracy we wskazanych wyżej okresach przerw w ubezpieczeniu, a które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przyznanie świadczenia na podstawie omawianego przepisu jest możliwe tylko w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia on wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego na rzecz małoletniego dziecka, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1831/22; z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 645/23; publ. CBOSA). Okoliczności te w niniejszej sprawie nie zostały jednak wykazane. Ojciec małoletniej w złożonym "Oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej" wyjaśnił, że nie mam wiedzy na temat przerw w ubezpieczeniu matki małoletniej, ponieważ był po rozwodzie i nie utrzymywał żadnych kontaktów z byłą żoną i jej rodziną. Oświadczył również, że nie mam wiedzy o stanie zdrowia matki małoletniej i czy się leczyła, czy nie. Z brzmienia art. 83 ust. 1 wynika, że jest to przepis na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać w toku tego postępowania wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Słusznie zatem Prezes ZUS wywiódł, że w przypadku matki małoletniej, w oparciu o zebrany w sprawie dowodowy, nie można stwierdzić, że niespełnienie przez nią przesłanek do nabycia świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności. Z informacji znajdujących się w aktach sprawy wynika ponadto, że małoletnia A. K. nie spełnia także przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Wykazany przez ojca małoletniej dochód na członka rodziny przekracza bowiem kwotę minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która na dzień orzekania przez organ wynosiła 1588,44 zł brutto. Choć w subiektywnym odczuciu ojca małoletniej osiągany dochód nie jest wystarczający i nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb jego oraz córki, to należy zauważyć, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS uzależnia możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku od braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocenie podlega zatem, czy środki utrzymania, jakie posiada wnioskodawca, są wystarczające do zaspokojenia jego najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb. Zgodnie zaś z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 292/11; publ. CBOSA). Przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie została bowiem w ustawie zdefiniowana. Jeżeli zatem średnia kwota przypadająca na osobę w rodzinie małoletniej przewyższa najniższe świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to niepodobna przyjąć, aby nie miała ona zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ poczynił prawidłowe ustalenia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz swe stanowisko należycie uzasadnił - zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowo stwierdził, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uwarunkowane jest łącznym spełnieniem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Brak zaistnienia którejkolwiek z nich uniemożliwia natomiast pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie omawianego świadczenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.