II OSK 297/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. i A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 640/24 w sprawie ze skargi K. P. i A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z 26 czerwca 2024 r. nr IV/26/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl - PÓŁNOCNY-WSCHÓD postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Uchwałą z 26 czerwca 2024 r., nr IV/26/2024 Rada Miejska w Nowym Tomyślu uchwaliła miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – PÓŁNOCNY-WSCHÓD. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 12 lipca 2024 r. poz. 6304). Pismem z 15 lipca 2024 r. K. P. i A. P., dalej "skarżący" wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dalej "WSA w Poznaniu" skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 15 ust. 17 uchwały w zakresie ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem 4MW oraz § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c uchwały w zakresie słów: "przy czym dla terenu 4MW 1 miejsce postojowe na każdy lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżących, ewentualnie o oddalenie skargi. WSA w Poznaniu zaskarżonym postanowieniem w pkt 1 na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę, w pkt 2 zwrócił z urzędu stronie uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że wniesiona skarga obejmuje swoim zakresem tereny określone w planie jako [...]. Teren [...] obejmuje zaś działki w gminie [...], obręb [...] o numerach: [...], [...], [...]. Z akt sprawy wynika, że skarżący są właścicielami nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Nieruchomość ta obejmuje działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...] oraz [...]. Kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały dotyczą natomiast działek oznaczonych numerami [...], [...] oraz [...]. Skarżący nie posiadają więc tytułu prawnego do nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym. Z akt sprawy wynika, że skarżący są stroną postepowania w zakresie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zatwierdzenia projektu budowlanego nieruchomości położonej na działce o nr [...]. Nieruchomość ta graniczy z ich nieruchomością. Sąd wojewódzki wskazał, że skarżący nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, z którą związane jest wystąpienie ze skargą w trybie art. 101 usg, a swój interes prawny wywodzą z sąsiedztwa z tymi nieruchomościami. Skarżący nie wykazali również aby przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną działki nr [...] (w tym zaprojektowanie zbyt małej ilości miejsc parkingowych oraz niezgodnego z planem miejscowym pokrycia dachowego) ingerowało bezpośrednio w sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności nieruchomości. Sąd I instancji zwrócił także uwagę na fakt, że skarżący w przeszłości skarżyli poprzedni plan miejscowy, tj. uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z 26 kwietnia 2002 r., nr XL/283/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. Konopnickiej - Obwodnica w Nowym Tomyślu. Zaskarżyli plan właśnie w zakresie obejmującym działkę nr [...]. WSA w Poznaniu wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 229/17 oddalił skargę, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o sygn. akt II OSK 2818/17 uchylił ten wyrok i odrzucił skargę, wskazując, że skarżący nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, z którą związane jest wystąpienie ze skargą w trybie art. 101 u.s.g., a swój interes prawny wywodzą z sąsiedztwa z tymi nieruchomościami. Postanowienie WSA w Poznaniu z 17 października 2024 r. zaskarżyli w całości K. P. i A. P. Skargę kasacyjną skarżący oparli na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie został naruszony przez zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interes prawny skarżących; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7), pkt 9), pkt 11) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego pominięcie, 3) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego pominięcie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyli, że wnoszą o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1566/23, wskazując, że interes prawny właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją wynika z tego, że decyzja kształtująca zabudowę i zagospodarowanie danego terenu, może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) osób trzecich. Wyjaśnili, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z hipotetyczną zabudową działek [...], [...] i [...]. Na działce [...] znajduje się bowiem rozpoczęta, konkretna inwestycja (mająca status samowoli budowlanej), a organ planistyczny uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dostosował dopuszczalne parametry w planie miejscowym do parametrów tej samowoli budowlanej. Zrobił to niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl. Tym samym nietrafne jest porównanie niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną postanowieniem NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2818/17. W tamtej sprawie nie istniała bowiem samowola budowlana, której parametry miały zostać bezpodstawnie usankcjonowane miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących mieli oni uzasadnione prawo oczekiwać, że określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametry zabudowy będą odpowiadały tym, które zostały określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2019 r. (dalej "Studium"). Tymczasem Rada Miejska w Nowym Tomyślu w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek [...], [...] i [...] ([...]) przyjęła inną funkcję wiodącą i zupełnie inne parametry dopuszczalnej zabudowy (§ 15 ust. 17, § 12 ust. 1 pkt 8, lit. c) zaskarżonej uchwały). Nawet wyznaczony na działce [...] pas, oznaczony w planie miejscowym jako strefa zieleni izolacyjnej, ma szerokość 5 metrów, podczas, gdy w Studium mowa jest o pasie o szerokości 10 metrów. Skarżący wskazali, że mieszkają w domu jednorodzinnym wraz z córką, jej mężem oraz trojgiem małoletnich wnuków. W sąsiedztwie mieszka ich syn, który ma dwoje małych dzieci. Chcieliby na swojej działce, od strony tarasu postawić altanę, urządzić mały placyk zabaw. Rozważali także wybudowanie sauny (sauna zaliczana jest do budynków gospodarczych, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na ich sytuowanie w granicy działki sąsiedniej lub 1,5 m od granicy działki sąsiedniej). Umiejscowienie na działce [...] czterokondygnacyjnego bloku mieszkalnego, a wzdłuż granicy z działką skarżących i w odległości zaledwie 5 metrów od tej granicy, parkingu dla kilku samochodów osobowych w sposób istotny ogranicza możliwości zagospodarowania własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Inwestycja na działce [...] niweczy plany inwestycyjne skarżących. W ocenie skarżących przeznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym nieruchomości pod zabudowę budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o wys. 16,5 m, z 69 lokalami mieszkalnymi i 57 miejscami postojowymi wpłynie na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących bezpośrednio z tą nieruchomością, a wiąże się to zarówno ze znoszeniem szeregu uciążliwości, jak i z realnymi ograniczeniami w zabudowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Nowym Tomyślu, dalej "Rada Miejska" oraz Burmistrz Nowego Tomyśla wnieśli o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi kasacyjnej na koszt skarżących, w tym o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz organów Gminy Nowy Tomyśl kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Organ wskazał, że nie doszło do naruszenia przez sąd wojewódzki norm prawa materialnego, wyszczególnionych przez autorów skargi kasacyjnej. Ani w chwili uchwalenia uchwały przez Radę Miejską, ani w dacie jej publikacji, ani w dacie orzekania w sprawie przez WSA skarżący nie mieli interesu prawnego w tym, aby w sposób skuteczny zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Poczynione w tej kwestii przez WSA są logiczne i prawidłowe. Zaskarżony akt prawa miejscowego w części obejmującej nienależące do wnoszących skargę kasacyjną działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...] i [...] i obiekty posadowione na tych gruntach, nie narusza uprawnień wynikających z prawa własności innych nieruchomości, będących własnością skarżących kasacyjnie, nie odbiera im żadnych dóbr prawnie chronionych, nie ogranicza ani nie zmienia ich uprawnień bądź obowiązków w sposób bezpośredni i zaistniały w chwili wniesienia skargi. Skarżący nie mają jakiegokolwiek tytułu prawnego do sąsiednich działek ([...], [...] i [...]), a swój interes prawny wywodzą wyłącznie z faktu sąsiedztwa z wyżej wymienionymi nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny, dalej "NSA" może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. Na wstępie należy wskazać, że NSA rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., NSA oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stosownie zaś do treści art. 193 p.p.s.a. zd. drugie uzasadnienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji prawidłowo, powołując się na treść art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z zm.), dalej "u.s.g." wskazać należy, że nie jest on usprawiedliwiony. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wnoszona do sądu administracyjnego na podstawie w/w przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi z uwagi na ogólnie przyjęty interes publiczny) tj. nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym nawet dotyczącym kwestii ochrony środowiska np. z powodu zwiększenia hałasu, ruchu samochodowego, czy tzw. immisji. Nie jest wykazaniem interesu sam fakt powoływania się na okoliczność, że skarżący są właścicielami sąsiednich nieruchomości, ponieważ z tej okoliczności nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżących. Z treści art.101 ust.1 u.s.g. wynika, że podmiotowość skarżącego w tych sprawach kształtuje się odmiennie niż w innych postępowaniach w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż podstawą legitymacji skargowej jest nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, lecz naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Strona wnosząca skargę winna wykazać, że istnieje ścisły związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004 r. Nr 7, poz. 114). Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego poprzez pogorszenie jego sytuacji prawnej lub powstanie nowych obowiązków. Oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc nie wystarczy twierdzenie, że może ono wystąpić w przyszłości (wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., II OSK 2326/23, LEX nr 3655652). Kwestią zasadniczą z punktu widzenia zaskarżonego postanowienia jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących. Wbrew temu co twierdzą skarżący, składając skargę do sądu administracyjnego nie wykazali oni naruszenia przez zaskarżoną uchwałę ich interesu prawnego, a swój interes prawny wywodzą jedynie z sąsiedztwa z tymi nieruchomościami. Oczywiście z faktu, że zaskarżona uchwała nie obejmuje swym zakresem nieruchomości skarżących nie można automatycznie wnioskować, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżących. Niemniej Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu niewadliwie ocenił, że postanowienia planu nie wpływają negatywnie na możliwość zagospodarowania i korzystania przez nich z nieruchomości. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, której argumentacja bazuje wyłącznie na ogólnikowych twierdzeniach odwołujących się do ograniczenia możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, że nie wystarczy powoływać się na kwestie ogólne, tj. jak dany plan miejscowy kształtuje zagospodarowanie przestrzeni, lecz wymagane jest w tego rodzaju sprawie wskazanie, jak konkretnie plan miejscowy narusza prawa lub obowiązki przysługujące właścicielowi danej nieruchomości, tym bardziej w sytuacji gdy obszar objęty zaskarżoną uchwałą nie dotyczy nieruchomości skarżącego, a jedynie sąsiaduje z taką nieruchomością (postanowienie NSA z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1231/24, CBOSA). Tym samym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazali aby przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną działki nr [...] (w tym zaprojektowanie zbyt małej ilości miejsc parkingowych oraz niezgodnego z planem miejscowym pokrycia dachowego) ingerowało bezpośrednio w sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności nieruchomości czy wykonywania przez nich praw i obowiązków. Na skutek uchwalenia planu nie doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej skarżących jako właścicieli, ponieważ korzystanie z nieruchomości lub ich części nie stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Wyraźnie podkreślić trzeba, że dla wykazania naruszenia interesu prawnego poprzez zaskarżony akt konieczne jest, aby wpływał on negatywnie na sferę prawnomaterialną i pozbawiał skarżącego pewnych uprawnień albo uniemożliwiał ich realizację, lub też nakładał nowe obowiązki (postanowienie NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 54/25, CBOSA). Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym, są natomiast właścicielami nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] oraz [...], które znajdują się w pobliżu, tj. sąsiadują lecz nie graniczą bezpośrednio z działkami objętymi planem, tj. [...], [...] oraz [...]. Nieruchomości skarżących znajdują się bowiem poza terenem objętym planem. Skarżący uzasadniają naruszenie interesu prawnego tym, że przeznaczenie w miejscowym planie nieruchomości pod zabudowę budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z miejscami postojowymi wpłynie na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących bezpośrednio z tą nieruchomością i wiąże się ze znoszeniem szeregu uciążliwości, jak i realnymi ograniczeniami w zabudowie. Nie wskazali jednak na czym owe "uciążliwości" oraz "ograniczenia" miałyby polegać. Wyjaśnili jedynie, że chcieliby na swojej działce, od strony tarasu postawić altanę i urządzić mały placyk zabaw. Rozważali także wybudowanie sauny. Planowane przez skarżących roboty nie są jednak obiektywnie w żaden sposób uzależnione od inwestycji przewidzianych w miejscowym planie. Zaznaczyć także trzeba, że działki skarżących są oddzielone od działek objętych planem izolacyjnym pasem zieleni. Obawy związane z przypuszczeniami skarżących, co do negatywnego wpływu rozwiązań planistycznych nie mogą przesądzać o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że NSA postanowieniem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2818/17 odrzucił skargę K. P., A. P., A. K., M. K., U. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z 26 kwietnia 2002 r. nr XL/283/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na to, że skarga została wniesiona przez osoby nie posiadające interesu prawnego w skarżeniu ustaleń planistycznych. W orzeczeniu tym NSA przesądził, że skarżący, w tym także K. P. i A. P. nie wykazali aby przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną działek nr [...] i [...] ingerowało bezpośrednio w sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7), 9) i 11 u.p.z.p., jak i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wskazać trzeba, że skarżący ograniczyli się wyłącznie do ich sformułowania, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi, w czym konkretnie upatrują zarzucanych uchybień, wskazując jedynie na ich pominięcie. Treść tych zarzutów jest tak ogólnikowa, że w istocie całkowicie uniemożliwia odniesienie się do nich, poza stwierdzeniem całkowitej ich bezzasadności. Wskazać jedynie można, że art. 1 ust. 2 pkt 7), 9) i 11 u.p.z.p. jest przepisem ogólnym, który nakazuje organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. określone powyżej wartości. Zarzut ten jest zatem zupełnie nietrafny. Wobec faktu, że postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. było prawidłowe, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23).