II OSK 1566/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz B. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1802/22 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1802/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę O. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. O. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz B. D. i A. D. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo iż O. ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, co miało wpływ na treść orzeczenia; 2. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przez oddalenie skargi, gdzie organ prowadził postępowanie z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania przez przeprowadzenie postępowania z pominięciem Strony bez jej winy, tj. bez udziału Ośrodka Badawczego, co miało wpływ na treść orzeczenia; 3. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez oddalenie skargi, pomimo iż ustalone warunki zabudowy naruszają zasady ładu przestrzennego i nie są zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, a ponadto błędne ustalenie, że wnioskodawca złożył dwa odrębne wnioski o ustalenie warunków zabudowy co do budynku o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym i biurowo-usługowym, gdy w rzeczywistości wnioski te są tożsame i rzeczywistą funkcją zabudowy jest zabudowo-usługowa, co miało wpływ na treść orzeczenia. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi O. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca Spółka, Spółka O.) złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r., którą (pkt 1) umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem O. Sp. z o.o.; (pkt 2) uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej opisu planowanego zamierzenia inwestycyjnego i orzeczono w tym zakresie, że: "planowane zamierzenie inwestycyjne będzie polegało na budowie budynku biurowego z częścią usługową w parterze i podziemiu"; oraz (pkt 3) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Przede wszystkim trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarga Spółki O. podlegała oddaleniu z dwóch powodów: - po pierwsze, Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko Kolegium, zgodnie z którym Spółka O. nie posiada w sprawie przymiotu strony, a zatem postępowanie zainicjowane jej odwołaniem należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.; - po drugie, Sąd Wojewódzki stwierdził niedopuszczalność kontroli legalności zaskarżonej decyzji obejmującej punkty 2 i 3, tj. w części, w jakiej Kolegium rozpoznawało sprawę co do istoty, skoro nie istnieje związek między interesem prawnym skarżącej a zaskarżoną decyzją w części zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie co do decyzji z 13 grudnia 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki tylko co do części skargi, odnoszącej się do punktów 2 i 3 decyzji SKO, uznał brak legitymacji procesowej skarżącej Spółki, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie. Natomiast prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że skarżąca Spółka posiada interes prawny do zaskarżenia decyzji SKO tylko w części punktu 1, obejmującego rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem Spółki O. Jednocześnie przypomnieć trzeba, że podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie merytoryczne w punktach 2 i 3 decyzji było następstwem rozpoznania odwołań innych podmiotów, w tym B. D. i A. D. W związku z treścią zarzutów kasacyjnych zaznaczyć należy, że zaskarżony wyrok wydany został wyłącznie wskutek skargi Spółki O., bowiem jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki w toku postępowania, do Kolegium nie wpłynęła skarga B. D. i A. D. na decyzję nr KOC/617/Ar/22, lecz na drugą decyzją nr KOC 616/Ar/22 i została rozpoznana w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1800/22. Tym samym Sąd Wojewódzki był uprawniony w niniejszej sprawie wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia Kolegium z punktu 1 decyzji, odnoszącego się do umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem Spółki O. Poza granicami przedmiotowej sprawy pozostały zaś rozstrzygnięcia Kolegium zawarte w punktach 2 i 3 decyzji, skoro uprawnione podmioty (m.in. B. D. i A. D.) nie zaskarżył decyzji SKO nr KOC/617/Ar/22 w tej części. W rezultacie nie podlegał merytorycznej weryfikacji zarzut z punktu 3 skargi kasacyjnej, bowiem wykraczał on poza przedmiotowe ramy zaskarżonego wyroku, a więc okazał się nieskuteczny. Ponadto niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty kasacyjne, odnoszące się do art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz przepisów art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 28 k.p.a., w których powielono argumentację z odwołania i skargi, nakierowaną na wykazanie interesu prawnego skarżącej Spółki w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Podkreślić zatem należy, że Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich twierdzeń skarżącej Spółki, wykazując trafnie brak jej interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy z 13 grudnia 2021 r. nr 112 WZ/ŚRO/2021 oraz decyzją SKO z 22 czerwca 2022 r. nr KOC/617/Ar/22. Z uwagi na wszechstronną analizę przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie ma potrzeby powtarzania argumentacji Sądu Wojewódzkiego. Zaakcentować jedynie należy, że Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 28 k.p.a., przyjął zasadnie, że spółce O. nie przysługiwał przymiot strony w przeprowadzonym postępowaniu, odnoszącym się do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zatem konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego, zainicjowanego jej odwołaniem. Wskazać należy, że ocena Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania oprócz inwestora (wnioskodawcy) oraz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, są również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105, 18 października 2018 r. II OSK 2621/16, 24 października 2018 r. II OSK 2661/16). Zauważyć przy tym należy, że interes prawny właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją wynika z tego, że decyzja kształtująca zabudowę i zagospodarowanie danego terenu, może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) osób trzecich. Pamiętać również trzeba, że w takich przypadkach przymiot strony może przysługiwać osobom, które dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, podlegającym ochronie prawnej, stosownie do przepisów art. 140, art. 144, art. 233 i art. 235 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 19 lutego 2008 r. II OSK 31/07, 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10, 6 grudnia 2011 r. II OSK 1801/10, 19 października 2023 r. II OSK 1986/23). W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała, aby przysługiwał jej tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji, a obejmującym działkę nr ew. [...] przy ul. H. ... w W. Natomiast swój interes prawny wiązała z ekspektatywą ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] i prawa własności budynku przy ul. H. nr ... w W., w trybie art. 200 u.g.n. Zarówno Kolegium w wydanej decyzji, jak też Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wyjaśniły wszechstronnie z jakich przyczyn nie można było uznać skarżącej Spółki za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd Wojewódzki, opierając się na szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaznaczył trafnie, iż interes prawny w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy ma podmiot, który dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości w dacie rozstrzygania sprawy, a nie podmiot, który takiego tytułu dopiero dochodzi (zob. wyrok NSA z 17 września 2009 r. II OSK 1404/08). Wskazywanie przez zainteresowany podmiot na posiadanie "ekspektatywy" nabycia prawa do nieruchomości nie dowodzi interesu prawnego, skoro z samej istoty ekspektatywa ma charakter przyszły i niepewny (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2010 r. II OSK 914/09, 1 grudnia 2010 r. II OSK 2108/10). Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę na to, że Spółka O. dochodzi przed właściwym organem administracji publicznej stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oznaczonej działki i prawa własności posadowionego na niej budynku, a postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją. W rezultacie zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego w następstwie stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej Spółki. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 1