II GZ 131/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 3028/24 w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi P. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 czerwca 2024 r. nr POD.503.247.2021.JC.6 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 3028/24, po rozpoznaniu wniosku P. w W. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi Wnioskodawcy na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 25 czerwca 2024 r. znak POD.503.247.2021.JC.6 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Sąd I instancji, odwołując się do art. 86 § 1, art. 87 § 1, § 2 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) wyjaśnił, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy i może mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy wszystkie określone w nich przesłanki zostaną spełnione łącznie, tj. wniesiono wniosek w ciągu siedmiu dni od ustania przeszkody uniemożliwiającej dochowanie terminu, dopełniono czynności, dla której był ustanowiony termin oraz uprawdopodobniono brak winy w uchybieniu terminu. Brak wystąpienia jednej z ww.przesłanek uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Odnosząc się do kwestii terminowości złożenia wniosku, zdaniem WSA, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Skarżąca upatrywała przyczyny uchybienia terminu w braku doręczenia jej zaskarżonej decyzji i jako datę ustania przyczyny uchybienia wskazała 19 września 2024 r., tj. dzień doręczenia jej pełnomocnikowi – adw. P. P., pisma GIF z 13 września 2024 r. znak POD.503.247.2021.JC. W piśmie tym organ stanął na stanowisku, że prawidłowo doręczył przesyłkę zawierającą zaskarżoną decyzję poprzedniemu pełnomocnikowi – adw. A. K. w dniu 16 lipca 2024 r. i poinformował, że decyzja ta stała się ostateczna. Skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia pełnomocnik Strony wniósł 26 września 2024 r., czyli, według WSA, z zachowaniem terminu. Nie podzielił Sąd opinii GIF, że od dnia 18 lipca 2024 r., kiedy nowy pełnomocnik Wnioskodawcy zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie organu, otwierał się termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, skoro 30-dniowy termin na wniesienie skargi, liczony od daty doręczenia zastępczego, jeszcze nie wyekspirował, a tym samym nie doszło jeszcze do uchybienia terminu przez Skarżącą. Dlatego, zdaniem WSA, jako ustanie przyczyny uchybienia terminu należało uznać 19 września 2024 r., tj. datę powiadomienia przez organ pełnomocnika Skarżącej o wspomnianym stanowisku w kwestii doręczenia zaskarżonej decyzji. Od tej pory Skarżąca wiedziała, że GIF uznał doręczenie decyzji za skuteczne i datę, w jakiej miało doręczenie nastąpić. Co do oceny wniosku, czy Strona uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, czy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której Spółka nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, WSA stwierdził, że przedstawione we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności nie uprawdopodobniają braku winy w uchybieniu terminu, a zatem wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 86 § 1 p.p.s.a. Zauważył, że wniosek ten został przede wszystkim oparty na argumentacji kwestionującej prawidłowość doręczenia Stronie zaskarżonej decyzji. Oznaczałoby to, że skoro Skarżąca podważała prawidłowość (skuteczność) doręczenia jej ww. decyzji, to tym samym podważała rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi, który powinien się rozpocząć od dnia doręczenia decyzji GIF. Natomiast instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie wówczas, gdy strona nie dokonała w terminie czynności. Nie kwestionując faktu bezskutecznego upływu terminu, Strona zaś uprawdopodobniała brak zawinienia w nieterminowym dokonaniu czynności. Zatem, jeżeli Strona twierdzi, że termin nie rozpoczął biegu, gdyż dokonano nieprawidłowego doręczenia, WSA zauważył, że nie można mówić o przywróceniu terminu. Nie można bowiem przywrócić terminu, który nie rozpoczął swojego biegu. Niezależnie od powyższego, zdaniem WSA, Wnioskodawca nie podał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Przyjął, że dla oceny wniosku o przywrócenie terminu zasadnicze znaczenie ma przesłanka braku winy w uchybieniu terminu, która winna zostać uprawdopodobniona w odniesieniu do okresu pomiędzy doręczeniem zaskarżonej decyzji a ostatnim dniem 30-dniowego terminu złożenia skargi, co w omawianym przypadku nie nastąpiło. Zmiana sposobu reprezentacji Skarżącej nie mogła świadczyć o braku winy w zachowaniu terminu, gdyż w takim przypadku wszelkie działania bądź zaniechania profesjonalnych pełnomocników, którzy obowiązani są przecież działać także w okresach przejściowych tych zmian, obciążałyby bezpośrednio reprezentowanego. Zwrócił też WSA uwagę, że aktualny pełnomocnik Skarżącej zapoznał się z aktami sprawy przed ponownym przesłaniem zaskarżonej decyzji na jej żądanie i mając wiedzę o jej wydaniu, i doręczeniu na adres poprzedniego pełnomocnika, choćby z ostrożności procesowej, szczególnie wobec trwania biegu terminu do wniesienia skargi, winien ją złożyć i podnosić ewentualny brak skutecznego doręczenia decyzji stronie, co Sąd mógłby ewentualnie rozważyć na wstępnym etapie badania dopuszczalności skargi. Podkreślił też, że należyta dbałość o własne interesy wymagała nie tylko zabezpieczenia się w dotrzymaniu terminu wszelkimi możliwymi sposobami, ale również przedstawienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu informacji, zaświadczeń czy innych dokumentów wskazujących na niemożność dokonania czynności procesowej w terminie. Z postanowieniem tym nie zgodziła się Skarżąca i wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z zażaleniem, zaskarżając orzeczenie to w całości. Orzeczeniu temu zarzuciła naruszenie: a) 86 § 1 p.p.s.a. polegające na odmowie przywrócenia terminu podczas gdy zaktualizowały się wszystkie przesłanki do wydania postanowienia o przywróceniu terminu do złożenia skargi, a Sąd wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi został złożony z zachowaniem ustawowego terminu i Spółka w nim uprawdopodobniła okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu; b) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że pełnomocnik, który zapoznał się z aktami postępowania po wydaniu zaskarżonej decyzji miał wiedzę o jej doręczeniu na adres poprzedniego pełnomocnika, podczas gdy z wówczas przedłożonych akt postępowania nie wynikał fakt i data doręczenia zaskarżonej decyzji do poprzedniego pełnomocnika. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpatrzenie wniosku Skarżącej i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone postanowienie, a także o zasądzenie od GIF na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, jednakże z przyczyn odmiennych, niż wskazane w zażaleniu. Wymaga wyjaśnienia, że jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu (art. 86 § 1 p.p.s.a.). Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.). W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 p.p.s.a.). Spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 88 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi zawarła w skardze, którą w postaci elektronicznej wniosła 26 września 2024 r. We wniosku podnosiła, że nie została doręczona jej skarżona decyzja GIF i organ odmówił doręczenia tej decyzji oraz poinformował, że decyzja stała się ostateczna z dniem 17 lipca 2024 r. Opisane informacje uzyskać miała w piśmie GIF z 13 września 2024 r., które odebrała 19 września 2024 r. Generalnie Spółka uważała, że sporna decyzja GIF nie weszła do obrotu prawnego, z uwagi na brak jej prawidłowego doręczenia, a skargę wraz z wnioskami (także o przywrócenie terminu do złożenia skargi) złożyła z daleko posuniętej ostrożności procesowej, aby zapewnić Stronie respektowanie jej uprawnień i uczyniła to w terminie. W zażaleniu z kolei nie podnosiła faktu niedoręczenia jej decyzji, a powoływała się na błąd WSA, który miał niezasadnie przyjąć, że skoro nowy pełnomocnik zapoznał się z aktami postępowania w dniu 18 lipca 2024 r., to posiadał wiedzę o fakcie i dacie doręczenia ww. rozstrzygnięcia poprzedniemu pełnomocnikowi, a w konsekwencji o jej doręczeniu (pkt b) zażalenia). Wobec przedstawionych rozbieżności, dla oceny dopuszczalności wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (czy złożony po upływie terminu na wniesienie skargi), a w razie pozytywnej odpowiedzi, czy złożony w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, najpierw należało ustalić, z jaką datą została doręczona Skarżącej decyzja organu odwoławczego. Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko GIF, że sporna decyzja została doręczona 16 lipca 2024 r., tj. uznano, że z tym dniem dokonano jej doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a., mimo że została wysłana na adres poprzedniego pełnomocnika Spółki – adw. A. K. Stanowisko to należy podzielić. Decyzję GIF wydał 25 czerwca 2024 r. i w dniu 26 czerwca 2004 r. została wysłana do ówczesnego pełnomocnika Strony – adw. A. K. przez operatora wyznaczonego (data stempla pocztowego na kopercie). Przesyłka była awizowana 2 lipca 2024 r. i powtórnie 10 lipca 2024 r. Zwrot jej, jako niedoręczonej, zarządzono 17 lipca 2024 r., a do GIF faktycznie została zwrócona przesyłka 24 lipca 2024 r. Będący pełnomocnikiem Strony do dnia 13 lipca 2024 r. – adw. A K. w dniu 28 czerwca 2024 r. przeglądał akta sprawy, co także potwierdził w piśmie z 11 lipca 2024 r. W opisanych okolicznościach GIF prawidłowo uznał, że skierowana do adw. A.K., jako pełnomocnika Skarżącej w dacie wydania i wysyłania, decyzja z 25 czerwca 2024 r., została w rezultacie skutecznie doręczona Stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika. Wspomniany adwokat zaś w dacie wydania decyzji i ekspedycji przesyłki był umocowany do reprezentacji Spółki, podobnie jak w datach awizowania przesyłki zawierającej decyzję GIF (2 i 10 lipca 2024 r.). O wysłaniu decyzji pod adres jego kancelarii z pewnością dowiedział się 28 czerwca 2024 r., gdy przeglądał akta sprawy. Należy zauważyć, że w k.p.a. skutki wypowiedzenia pełnomocnictwa nie zostały uregulowane, ale organ administracji, któremu złożono pełnomocnictwo musi uwzględniać skutki jego wypowiedzenia dopiero wtedy, gdy o tym wypowiedzeniu dowiedział się. Teza przeciwna równałaby się nałożeniu na organ administracji obowiązków niemożliwych do wykonania (por. wyrok NSA z 15 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1607/10; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl; P. M. Przybysz, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el.2024, komentarz do art. 33, t.14). Stan wiedzy organu o istnieniu pełnomocnictwa powinien zostać oceniony na dzień dokonania konkretnej czynności, w tym wypadku nadania przesyłki na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Nadanie przesyłki w sposób prawidłowy na wskazany adres wiąże się również z oceną skuteczności jej doręczenia. Przy tym, zgodnie z brzmieniem art. 94 § 2 k.p.c. (pomocniczo uwzględnianym wobec braku regulacji w k.p.a.) adwokat lub radca prawny, który wypowiedział pełnomocnictwo, obowiązany jest działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku (zd. 1), a każdy inny pełnomocnik powinien, mimo wypowiedzenia, działać za mocodawcę przez ten sam czas, jeżeli jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych (zd. 2). Skoro Spółka wypowiedziała pełnomocnictwo pełnomocnikowi, to tym bardziej powinna była wykazać staranność i podjąć działania celem ochrony własnego interesu prawnego (tutaj: dochowania terminów dla dokonania czynności procesowych), a przynajmniej zobowiązać nowego pełnomocnika, którego przecież ustanowiła następnego dnia – 14 lipca 2024 r., do podjęcia takich działań. Nieupewnienie się przez Skarżącą, jaki jest stan postępowania w chwili wypowiadania pełnomocnictwa, a już na pewno brak działania przez nowego pełnomocnika, który po przejrzeniu akt w dniu 18 lipca 2024 r. miał co najmniej wiedzę, że decyzja została wysłana do jego poprzednika i nie podjął działań w celu ustalenia, czy i kiedy została doręczona, błędnie zakładając, że powinna być ta decyzja jemu także dostarczona, aby przyjąć, że nastąpiło skuteczne jej doręczenie, świadczy o pewnym niedbalstwie Strony i jej nowego pełnomocnika. Nowy pełnomocnik Skarżącej – adw. P.P. ustanowiony w dniu 14 lipca 2024r. i w tym dniu zawiadamiający GIF o udzieleniu mu pełnomocnictwa, a w dniu 18 lipca 2024 r. zaznamiający się z aktami sprawami, mógł nie wiedzieć o dacie doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., ale w sytuacji uzyskania informacji, że decyzja została wysłana do jego poprzednika ponad trzy tygodnie wcześniej, powinien ustalić, czy została doręczona. Ocena działań pełnomocnika jest wewnętrzną sprawą stosunku pełnomocnictwa łączącego go ze Spółką; działania pełnomocnika obciążają mocodawcę, który ponosi skutki tych działań i zaniechań (por. postanowienia NSA z: 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 564/15; 26 września 2019 r., sygn. akt I GZ 310/19; wyrok NSA z 15 czerwca 2021r., sygn. akt II GSK 1479/18 i powołane w nim orzecznictwo; opubl.:podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem prawidłowo zostało przyjęte przez WSA i organ, że doręczenie decyzji zostało dokonane w dniu 16 lipca 2024 r. Tym samym od tej daty zaczął biec dla Spółki termin na złożenie skargi do WSA, określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. Co do kolejnej kwestii badanej w przypadku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, wynikającej z art. 87 § 1 p.p.s.a., czy wniosek został złożony w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, to należy uwzględnić, że nowy pełnomocnik Strony adw. P. P. w dniu 18 lipca 2024 r. posiadł najpóźniej informację, że decyzja GIF została wysłana do poprzedniego pełnomocnika 26 czerwca 2024 r. I nie podjął dalszych czynności w celu ustalenia daty doręczenia ww. decyzji, szczególnie, że prawidłowo wysłanej poprzedniemu pełnomocnikowi. Jako pełnomocnik zawodowy znał przecież skutki doręczenia decyzji, gdy chodzi o zasady wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (termin 30-dniowy na jej wniesienie z art. 53 § 1 p.p.s.a. jest terminem ustawowym). Co do przewidzianego w art. 87 § 1 p.p.s.a. siedmiodniowego terminu na złożenie wniosku, termin ten liczy się od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, a nie od daty, w której strona dowiedziała się o uchybieniu terminu (por. postanowienia NSA z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 963/12; 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 1555/11). Wobec tego, mając na uwadze, że Spółka była i jest reprezentowana przez zawodowych pełnomocników, którzy mieli wiedzę o wysłaniu decyzji, to należy przyjąć, że termin określony w art. 87 § 1 p.p.s.a. – siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, zaczął biec następnego dnia po upływie terminu na wniesienie skargi, czyli od 17 sierpnia 2024 r. Gdyby jednak Strona przedstawiła obiektywne powody, że przyczyny uchybienia terminu nadal trwały po upływie terminu do wniesienia skargi, to możliwym byłoby przyjęcie, że przyczyna uchybienia ww. terminu ustała najpóźniej 10 września 2024r., kiedy pełnomocnik Spółki wystąpił z pismem do GIF, w którym zażądał doręczenia decyzji (której treść znał) i zmiany wpisu statusu Spółki w Rejestrze Aptek, która to zmiana nastąpiła wskutek wykonania prawomocnej decyzji GIF. Opinia WSA, akceptująca stanowisko Spółki, że przyczyna uchybienia terminu ustała 19 września 2024 r., w opisanych okolicznościach jest błędne. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi został złożony 26 września 2024 r. W opisanych okolicznościach sprawy wniosek ten był spóźniony, co na podstawie art. 88 p.p.s.a. skutkowało jego odrzuceniem. Dlatego też nie było podstaw do rozważania okoliczności, o których mowa w art. 86 § 1 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 197 § 2 w zw. z art. 188 w zw. z art. 88 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.