II SAB/Rz 20/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Uniwersyteckiego Szpitalu Klinicznego im. Fryderyka Chopina w Rzeszowie w sprawie udzielenia informacji publicznej 1) zobowiązuje Uniwersytecki Szpital Kliniczny im. Fryderyka Chopina w Rzeszowie do rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącego D. G. z dnia 24 kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Uniwersyteckiego Szpitalu Klinicznego im. Fryderyka Chopina w Rzeszowie na rzecz skarżącego D. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 stycznia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga D.G. (dalej: "skarżący") na bezczynność Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego im. Fryderyka Chopina w Rzeszowie (dalej: "szpital") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2023 r. skarżący zwrócił się do szpitala o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pisma szpitala z dnia 11 sierpnia 2021 r. o sygn. [...] w zakresie nazwy kancelarii prawnej odpowiedzialnej za przygotowanie w/w pisma, a nadto treści umowy związanej ze świadczeniem usług prawnych, w ramach której zostało przygotowane to pismo oraz kosztu sporządzenia tego pisma jaki poniósł szpital na rzecz kancelarii prawnej odpowiedzialnej za jego przygotowanie. Pismem z dnia 12 maja 2023 r. odpowiedzi na wniosek udzielił adwokat W.Z. Wskazał swoją kancelarię, jako podmiot, z którym była konsultowana treść pisma o sygn. [...] oraz wypowiedział się na temat kosztu sporządzenia pisma. Nie przesłał natomiast treści umowy związanej ze świadczeniem usług prawnych, w ramach której zostało przygotowane pismo. Podał, że obowiązująca dnia 11 sierpnia 2021 r. umowa o świadczenie usług prawnych wygasła z uwagi na upływ czasu na który została zawarta. Zdaniem skarżącego, organ pozostaje zatem w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) - dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił wnioskowanego dokumentu umowy o świadczenie usług prawnych, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę szpital wskazał między innymi, że odpowiedź na pismo skarżącego została mu udzielona już w 2023 r. Skarga jest zatem bezprzedmiotowa, a D.G. nie ma interesu prawnego w sprawie. Co więcej szpital nie jest organem administracji publicznej i o tym fakcie również informowano skarżącego. Do odpowiedzi na skargę dołączono dokument którego udostępnienia domagał się skarżący tj. umowę o świadczenie usługi pomocy prawnej z dnia 29 marca 2022 r., w ramach której zostało przygotowane pismo o sygn. KSW Nr 1-071.46.1.2021. W odpowiedzi na to pismo skarżący wskazał, że umowa którą dołączył szpital do odpowiedzi na skargę nie jest tą umową o udostępnienie której się zwracał. Z prostego porównania daty sporządzenia pisma tj. 11 sierpnia 2021 r. i daty zawarcia umowy o świadczenie usługi pomocy prawnej tj. 29 marca 2022 r. wynika, że nie jest to umowa w ramach której zostało przygotowane to pismo. Dodatkowym pismem z dnia 20 marca 2025 r. skarżący zwrócił się o nałożenie na szpital grzywny w związku z nadużywaniem prawa procesowego poprzez stosowanie praktyk zniechęcających do krytyki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Istota skargi sprowadzała się do kwestionowania bezczynności organu jedynie w tym zakresie, w jakim ta informacja nie została udzielona. W rozpoznawanej sprawie we wniosku z dnia 24 kwietnia 2023 r. skarżący wnosił o udzielenie informacji związanych z otrzymanym od szpitala pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. o sygn. [...]: - nazwy kancelarii prawnej odpowiedzialnej za przygotowanie pisma, - treści umowy związanej ze świadczeniem usług prawnych, w ramach której zostało przygotowane pismo, - kosztu sporządzenia pisma jaki poniósł szpital na rzecz kancelarii prawnej odpowiedzialnej za jego przygotowanie. Z akt sprawy wynika, że dnia 12 maja 2023 r. odpowiedzi na wniosek udzielił adwokat W.Z. - pełnomocnik szpitala. Wskazał swoją kancelarię, jako podmiot, z którym była konsultowana treść pisma z dnia 11 sierpnia 2021 r. o sygn.[...] oraz wypowiedział się na temat kosztu sporządzenia pisma. Nie przesłał natomiast treści umowy związanej ze świadczeniem usług prawnych, w ramach której zostało przygotowane pismo. Podał, że obowiązująca dnia 11 sierpnia 2021 r. umowa o świadczenie usług prawnych wygasła z uwagi na upływ czasu na który została zawarta. W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 991) i udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Jest zatem jednostką dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia. Rację ma skarżący, że jak dotąd umowa, objęta żądaniem zawartym we wniosku nie została mu udostępniona. Za takie udostepnienie nie można uznać załączonej do skargi umowy o świadczenie usługi pomocy prawnej z dnia 29 marca 2022 r. Nie jest to bowiem niewątpliwie ta umowa o która chodziło skarżącemu. Z tego względu Sąd uznał, że w kwestionowanym w sprecyzowanej skardze zakresie, dotyczącym udostępnienia umowy, należało w punkcie 1. wyroku zobowiązać organ - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do załatwienia wniosku skarżącego w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.). W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Organ bowiem zlekceważył żądanie wniosku skarżącego, co do udostępnienia umowy i z niewyjaśnionych powodów jej nie udostępnił, choć brak ku temu było podstaw. Ze względu na powyższe Sąd uznał w pkt. 2. sentencji wyroku, że zarzucana bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Suma pieniężna jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego wniosku czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Grzywna jest zatem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Takie okoliczności w ocenie Sądu nie zachodzą w sprawie. Suma pieniężna, jak wynika z wyżej przytoczonej regulacji, ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek przewlekłego działania organu administracji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), suma pieniężna, o której mowa w 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19, z 23 września 2020 r. sygn. akt I OSK 434/20). Skarżący wniosek o przyznanie mu kwoty pieniężnej właściwie nie umotywował, W aktach sprawy brak jest też dowodu na jakąkolwiek okoliczność, która - z założenia - mogłaby świadczyć o doznaniu przez skarżącego uszczerbku z powodu stwierdzonej bezczynności organu, uzasadniającego zasądzenie przez Sąd wnioskowanej sumy pieniężnej. Z powyższych względów Sąd nie orzekł o grzywnie i nie przyznał skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.