III SA/Gd 146/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. T. na uchwałę Rady Miasta Kościerzyna z dnia 29 stycznia 2025 r., nr XI/101/25 w sprawie skargi na Burmistrza Miasta Kościerzyna postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej S. T. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. S. T. (zwana dalej także "skarżącą") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na uchwałę nr XI/101/25 Rady Miasta Kościerzyna z dnia 29 stycznia 2025 r. w sprawie skargi na Burmistrza Miasta Kościerzyna. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 5 grudnia 2024 r., działając na podstawie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - zwanej w skrócie: "k.p.a.") S. T. złożyła skargę na Burmistrza Miasta Kościerzyna. Dnia 29 stycznia 2025 r. - powołując się na przepisy art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. - zwanej w skrócie: "u.s.g.") w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a. oraz § 92 Statutu Miasta Kościerzyna przyjętego uchwałą nr LXVII/540/18 Rady Miasta Kościerzyna z dnia 26 września 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Kościerzyna (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r. poz. 3984) - Rada Miasta Kościerzyna podjęła uchwałę nr XI/101/25 w sprawie skargi na Burmistrza Miasta Kościerzyna, uznając skargę na Burmistrza Miasta Kościerzyna z dnia 5 grudnia 2024 r. wniesioną przez skarżącą za niezasadną (§ 1 zaskarżonej uchwały). W wywiedzionej do tutejszego Sądu skardze S. T. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz rozpoznanie skargi na działanie Burmistrza Miasta Kościerzyna z naruszeniem przepisów prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. poprzez rozpoznanie skargi na działanie Burmistrza Miasta Kościerzyna i uznanie jej za bezzasadną przed zakończeniem wszczętego przez MOPS w Kościerzynie postępowania w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, które zostało narzucone przez włodarzy Miasta Kościerzyna w celu rozmycia sprawy, a które to postępowanie zostało wszczęte odnośnie decyzji prawomocnej i już wykonanej; ponadto niewyjaśnienie przez Komisję Wniosków, Skarg i Petycji wątpliwości, które dostarczyło wszczęte postępowanie, o których mowa w uzasadnieniu uchwały m.in. braku odniesienia się przez Burmistrza do wszystkich wątków skargi; ponadto, że opinia radcy prawnego nie odnosi się do treści skargi ani przedmiotu skargi, a opisuje sytuację dotycząca sygnału i stosowania ustawy, która nie obowiązywała w czasie składania sygnału; podkreślenia wymaga, że uchwała została podjęta pochopnie, na wątpliwie zgromadzonym materiale dowodowym, który celowo wprowadził chaos w rozpoznanie skargi. Z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania i wyłączenie Burmistrza Miasta Kościerzyna D. J. albowiem zachodzą okoliczności z art. 24 i n. k.p.a. wobec faktu, iż sygnał dotyczył urzędnika będącego członkiem rodziny obecnie urzędującego Burmistrza Miasta Kościerzyna, który brał udział w wydawaniu decyzji, 2) art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania i wyłączenie Przewodniczącego Rady Miasta Kościerzyna albowiem zachodzą okoliczności z art. 24 i n. k.p.a. wobec faktu, iż sygnał dotyczył decyzji, którą Przewodniczący Rady Miasta jest stroną i głosował w swojej sprawie na podjęciem uchwały, który jest przyjacielem zarówno obecnego Burmistrza, jak i urzędnika będącego członkiem rodziny obecnie urzędującego Burmistrza Miasta Kościerzyna, który prowadził sprawę, w której wydano decyzję. W odpowiedzi na złożoną do tutejszego Sądu skargę reprezentujący organ Burmistrz Miasta Kościerzyna wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach tego rodzaju skarg jest utrwalone, a wynika z niego, że skarga taka nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie mieści się bowiem w katalogu spraw określonych art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - zwanej w skrócie: "p.p.s.a."), ani też nie została przekazana przepisem szczególnym do takiej kontroli, stosownie do dyspozycji art. 3 § 3 p.p.s.a. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że badanie dopuszczalności rozpoznania wniesionej do sądu administracyjnego skargi jest dokonywane w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określono w art. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023. Poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, które nie zostały wymienione w wymienionym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżąca uczyniła uchwałę nr XI/101/25 Rady Miasta Kościerzyna z dnia 29 stycznia 2025 r. w sprawie skargi na Burmistrza Miasta Kościerzyna. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18b ust. 1 u.s.g. W uchwale, konkretnie w przepisie § 1, Rada Miasta Kościerzyna uznała skargę S. T. z dnia 5 grudnia 2024 r. złożoną na działanie Burmistrza Miasta Kościerzyna za bezzasadną. Mając to na uwadze należy wskazać, że zaskarżona uchwała nie należy do aktów bądź czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Została bowiem podjęta na skutek wniesionej skargi w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do treści art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Wskazuje się, że skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Na działanie administracji publicznej w sprawach skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 16, Warszawa 2019, s. 1072, teza 6). Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie Działu VIII k.p.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe, uregulowane w Dziale VIII k.p.a., ma bowiem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w tej materii m.in. postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17). Pomimo zatem tego, że oceniania skarga S. T. została rozpatrzona przez Radę Miasta Kościerzyna w formie uchwały, to w żadnym wypadku nie może to automatycznie skutkować uznaniem, iż zaskarżona uchwała stanowi akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Zauważyć należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (zob. postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17). Innymi słowy, istotną dla wyniku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego okolicznością nie jest to w jakiej formie podjęto dany (zaskarżony) akt ale to, że zaskarżona uchwała zapadła w trybie skargowym. Kończąc należy podkreślić, że uchwała lub inny akt właściwego organu załatwiające skargę powszechną nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanych przepisów, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego, mających podstawę w normie prawa materialnego. Akty te są rodzajem aktów informujących, a nie władczych. Stąd też zaskarżonej w sprawie uchwały Rady Miasta Kościerzyna nie można zakwalifikować jako aktu z art. 3 § 2 pkt 5 czy pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że omawiane akty informacyjne nie są przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy, istotną okolicznością z punktu widzenia możliwości wdrożenia postępowania sądowoadministracyjnego nie jest to w jakiej formie podjęto dany akt, ale to, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Kościerzyna - zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. - zapadła w trybie skargowym, co nie daje możliwości objęcia jej kontrolą sądu administracyjnego. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawach skarg z Działu VIII k.p.a. nie są sprawami z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 37/10; w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1206/17 oraz w Warszawie z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 136/18). Mając powyższe na uwadze brak jest w sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi na zaskarżoną uchwałę, która stanowi de facto zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona w sprawie czynność Rady Miasta Kościerzyna nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wpis sądowy podlegał zwrotowi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec odrzucenia skargi. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).