II OSK 3029/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 132/24 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie prowadzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla punkt III i IV zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 477 zł (czterysta siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 132/24, po rozpoznaniu skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie prowadzenia postępowania odwoławczego – w punkcie I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; w punkcie II. stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w postępowaniu odwoławczym; w punkcie III. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie V. zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej X sp. z o.o. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - dalej: "skarżąca", "spółka", wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - dalej: "Minister", "organ odwoławczy", wnosząc o: stwierdzenie bezczynności organu; stwierdzenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły; stwierdzenie rażącego naruszenia prawa; zobowiązanie do niezwłocznego załatwienia sprawy przez organ; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 156 § 6 ustawy; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy w wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 ustawy oraz wyjaśnienie przyczyn bezczynności lub przewlekłości i ustalenie osób odpowiedzialnych; W uzasadnieniu skargi, skarżąca wyjaśniła, że organ I instancji przesłał, pismem z dnia 12 października 2023 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odwołanie skarżącej od decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. nr [...] z dnia 15 września 2023 r., celem rozpoznania i od tego czasu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pozostaje bezczynny. Skarżąca spółka wskazała, że wniosła w niniejszej sprawie ponaglenie, które nie przyniosło rezultatu. Spółka podniosła, że zainwestowała w cały projekt ok. 2,2 mln zł, środki te od ponad roku są w praktyce zamrożone. Spółka nie może zrealizować inwestycji i czerpać przychodów z jej najmu. Spodziewane przychody z najmu opiewają na 35 000 zł miesięcznie. Każdy miesiąc opóźnienia przekłada się na stratę przychodu w tej wysokości. Skarżąca podniosła, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie, ale nawet nie poinformował o terminie jej załatwienia - co w ocenie Spółki stanowi właśnie rażący wymiar naruszenia prawa. Minister w odpowiedzi na skargę, wskazał, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca spełniła ten warunek formalny i wniosła ponaglenie pismem z dnia 8 kwietnia 2024 r. (błędnie wskazano w nim datę 8 kwietnia 2023 r.), które wpłynęło do Ministra w dniu 10 kwietnia 2024 r. Ponaglenie to nie zostało rozpoznane przez organ. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w dniu 25 kwietnia 2024 r., a więc po wniesieniu ponaglenia. W związku z tym Sąd meriti stwierdził, że skarżąca skutecznie wniosła skargę, co pozwalało poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności i przewlekłości organu administracji. Dalej Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organowi zarzucono zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, ponieważ nie rozpoznał w ustawowym terminie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia 15 września 2023 r. W rozpoznawanej sprawie, postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 15 września 2023 r., zostało wszczęte odwołaniem skarżącej wniesionym w dniu 3 października 2023 r. Odwołanie to, wraz z aktami sprawy, wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 17 października 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 6 maja 2024 r., znak [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 K.p.a. Z akt sprawy przekazanych do Sądu pierwszej instancji przez organ wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, aby jakakolwiek czynność w tej sprawie została przez Ministra podjęta do daty wydania decyzji. Organ nie wyjaśnił też w odpowiedzi na skargę przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Mając na uwadze powyższe, Sąd meriti stwierdził, że skoro odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu 17 października 2023 r., to termin miesiąca na jego rozpatrzenie upłynął w dniu 17 listopada 2023 r. Przekroczenie tego terminu do dnia wydania decyzji (6 maja 2024 r.) wyniosło 6 miesięcy i 20 dni (137 dni roboczych). W związku z powyższym uwzględniono skargę i - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - stwierdzono, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącej (pkt II wyroku). Jednocześnie Sąd Wojewódzki uznał (pkt III wyroku), że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę znane Sądowi z urzędu znaczne obciążenie pracą organu, które obiektywnie uniemożliwia niezwłoczne rozpoznawanie wpływających spraw, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas prowadzenia postępowania odwoławczego nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Skarżąca złożyła w skardze wniosek o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, nie wnosiła natomiast o wymierzenie organowi grzywny (w skardze błędnie przytoczono art. 156 § 6 zamiast art. 154 § 6 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji rozważał możliwość przyznania skarżącej kwoty pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jednakże w ocenie tego Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Sąd meriti nie uwzględnił także wniosku o wyjaśnienie przyczyn bezczynności lub przewlekłości i ustalenie osób odpowiedzialnych. Obowiązek wyjaśnienia przez organ przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości, wynikający z art. 36 § 8 K.p.a., nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, lecz w postępowaniu prowadzonym przez organ rozpoznający ponaglenie. Również we wspomnianym postępowaniu toczącym się na skutek ponaglenia, zarządzenie, o którym mowa w tym przepisie, nie jest elementem postanowienia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość, lecz należy do zakresu wewnętrznego urzędowania i może być wykonywane w formach prawnych przewidzianych w przepisach określających organizację i zakres działania tego organu (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024). Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV wyroku). W związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w dniu 6 maja 2024 r., Sąd Wojewódzki umorzył (pkt I wyroku) jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie odwoławcze (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie punktu III oraz IV, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. i w zw. z art 35 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność jaka wystąpiła po stronie organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - w sytuacji gdy: a) organ nie podjął żadnych czynności od chwili wniesienia odwołania do chwili wydania decyzji - tj. przez ponad siedem miesięcy; b) brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności był oczywisty i bezdyskusyjny; c) bierność organu stanowiła oczywiste lekceważenie strony Skarżącej i ewidentne niestosowanie się do przepisów prawa nakazujących rozpoznanie odwołania w terminie 1 miesiąca; d) organ nie tylko dopuścił się opóźnienia w podejmowanych czynnościach, ale w ogóle zaniechał ich podjęcia - bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia - przez ponad 7 miesięcy od dnia wniesienia odwołania przez skarżącą; e) znaczne obciążenie organu pracą nie może stanowić usprawiedliwienia dla rażącego zaniechania podjęcia jakichkolwiek czynności przez czas od wniesienia odwołania przez skarżącą (3 października 2023) do dnia wydania decyzji (6 maja 2024 r.), tj. przez ponad 7 miesięcy, tym bardziej że organ w odpowiedzi na skargę na bezczynność nie powołał się na tę okoliczność. 2. art 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. i w zw. z art. 154 § 6 in principio P.p.s.a. poprzez brak wymierzenia organowi grzywny - pomimo dopuszczenia się przez organ bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej - tym bardziej, że: a) od chwili wniesienia odwołania przez skarżącą, organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie - przez ponad 7 miesięcy; b) przekroczenie terminu do rozpoznania wniesionego przez skarżącą odwołania wyniosła ponad 6 miesięcy (137 dni roboczych); c) organ nie tylko nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, ale nawet nie wywiązał się obowiązków wynikających z art. 36 § 1 Kpa, tj.: - nie zawiadomił o nie załatwieniu sprawy w terminie; - nie podał przyczyn wystąpienia zwłoki; - nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. d) w odpowiedzi na wniesioną skargę na bezczynność organ nawet nie podjął "wysiłku" wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie; e) brak wymierzenia grzywny stanowi de facto przyzwolenie Sądu na rażące łamanie prawa przez organ oraz zapewnia "bezkarność" urzędników nie wypełniających swoich obowiązków i lekceważących prawa stron postępowania administracyjnego. 3. art 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art 149 § 2 P.p.s.a. i w zw. z art. 154 § 6 in fine P.p.s.a. poprzez brak przyznania Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. - w sytuacji gdy: a) faktycznie skarżącą oczekiwała na wydanie decyzji przez organ ponad 7- krotnie dłużej niż wynika to z przepisów prawa; b) oczywista bierność organu nie miała jakiegokolwiek uzasadnienia, a sam Organ "uchylił się" od wyjaśnienia przyczyn tak rażącego opóźnienia; c) organ nie dopełnił wobec strony postępowania nawet "obowiązków informacyjnych" wynikających z art. 36 § 1 K.p.a.; d) postępowanie w trakcie którego organ dopuścił się bezczynności ma dla Skarżącej doniosłe znaczenie i nieusprawiedliwiona zwłoka organu w rozpoznaniu sprawy przekłada się na wymierne straty finansowe po stronie Skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny w kwocie 71.554,80 zł, tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2023; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 35.777,40 zł, tj. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku w sposób nienależyty wyjaśnił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, która nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w ogóle bowiem nie odniósł się do sformułowanego w skardze zarzutu przewlekłości postępowania i nie wiadomo, czy była ta kwestia przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, a jeżeli tak to na jakiej podstawie w tym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt IV sentencji zaskarżonego wyroku). Należy zauważyć, że przepis art. 149 P.p.s.a. daje możliwość zaskarżenia niewłaściwego funkcjonowania organu w postaci wniesienia do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Z pierwszą formą opieszałości organu mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności, przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj. wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Druga natomiast dotyczy prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Są to więc dwie odrębne instytucje procesowe, a sąd administracyjny każdorazowo jest zobowiązany ustalić istnienie okoliczności faktycznych pozwalających na zakwalifikowanie zachowania organu w danej sprawie jako bezczynności lub przewlekłości postępowania. Tym samym brak jest przeszkód prawnych do zaskarżenia przez stronę obu tych form opieszałości organu. W takiej sytuacji Sąd ma obowiązek odnieść się do obu wymienionych stanów i rozstrzygnąć, która z tych form występuje w sprawie lub być może stwierdzić, że występują obie te formy opieszałości jednocześnie. Użyte przez ustawodawcę w art. 149 § 1 P.p.s.a. sformułowanie: "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy" należy rozumieć jako alternatywę nierozłączną, co oznacza możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w której zarzuca się jednocześnie obie formy opieszałości organu. Zawarte w tym przepisie słowo "lub" nie stanowi alternatywy rozłącznej, wyłączającej możliwość równoczesnego zaskarżenia zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Sytuacja taka miałaby natomiast miejsce, gdyby ustawodawca w powołanym przepisie zamiast słowa "lub’ użył słowa "albo". W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu powoduje zainicjowanie tą skargą jednej sprawy sądowoadministracyjnej, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, w myśl której przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie tego samego aktu lub dokonania tej samej czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por.: P. Kornacki, Glosa krytyczna do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt. II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; także wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, LEX nr 1219171). Nie jest zatem trafny wywód Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Należy stwierdzić, że jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo zaskarżenia zarówno bezczynności organu jak i przewlekłości postępowania rozpoznał merytorycznie skargę jedynie w przedmiocie bezczynności, to dalej jest on zobowiązany również do zweryfikowania twierdzenia skarżącego o naruszenie jego prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy także w aspekcie przewlekłości postępowania. W przeciwnym wypadku strona zostałaby pozbawiona prawa do sądu. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zainicjowała postępowanie sądowe, składając pismo zatytułowane Skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, również zakres żądań sformułowanych w petitum skargi jednoznacznie wskazywał, że intencją skarżącego było objęcie kontrolą zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Niezasadne tym samym było ograniczenie przez Sąd pierwszej instancji swoich rozważań wyłącznie do bezczynności organu w wydaniu decyzji. Powoduje to, że sprawa zainicjowana złożoną skargą nie została rozpoznana w pełnym zakresie. Poza zakresem rozpoznania pozostała bowiem część sprawy odnosząca się do przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 495/23, LEX nr 3647789). Zasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do punktu III zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę, w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura przede wszystkim akcentuje, że pojęcie: "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności lub przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, LEX nr 1457707; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, LEX nr 1559689). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, LEX nr 1665697). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu. Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz do art. 149, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, C. H. Beck Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność lub przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności lub przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność lub przewlekłość organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, LEX nr 1794744). Przede wszystkim nieprawidłowe jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że usprawiedliwieniem dla utrzymującego się stanu bezczynności w rozpoznaniu odwołania mogą być braki kadrowe oraz bardzo duży wpływ spraw do rozpoznania. Kwestie te stanowią bowiem sprawy wewnętrzne organu odwoławczego i nie mogą mieć wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków ustawowych, w szczególności nie mogą ograniczać obywateli w realizacji ich praw podmiotowych. Pracę organu administracji publicznej należy tak organizować, aby nawet w sytuacjach trudności kadrowych zapewnić sprawne i skuteczne załatwianie spraw administracyjnych bez szkody dla obywateli. Usprawiedliwieniem dla stanu bezczynności nie jest również skomplikowanie sprawy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są w tym zakresie precyzyjnie i wynika z nich, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Oczywiście przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy załatwienia sprawy (art. 35 § 4 k.p.a.), jednak brak jest tego rodzaju przepisów w odniesieniu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Stąd też organ odwoławczy był zobowiązany rozpoznać odwołanie w ciągu miesiąca od jego wpływu, ewentualnie o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Tego obowiązku organ również nie wypełnił. Jak wynika bowiem z materiału aktowego sprawy postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 15 września 2023 r., zostało wszczęte odwołaniem skarżącej wniesionym w dniu 3 października 2023 r. Odwołanie to, wraz z aktami sprawy, wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 17 października 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 6 maja 2024 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Jak wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ odwoławczy nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 K.p.a. Nadto z akt sprawy nie wynika, aby jakakolwiek czynność w tej sprawie została przez Ministra podjęta do daty wydania decyzji. Organ nie wyjaśnił też w odpowiedzi na skargę przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tej kwestii winno bowiem sprowadzać się nie tylko do badania przekroczenia samych terminów ustawowych, ale opierać się na szczegółowej ocenie czynności organu podjętych w kontrolowanym okresie czasu. Działania organu w przedmiotowej sprawie, przez prawie 7 miesięcy od wpływu odwołania, sprowadzały się w istocie wyłącznie do zarejestrowania sprawy. Jak już wyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie z winy organu odwoławczego doszło nie tylko do naruszenia terminów ustawowych, ale również obowiązku każdorazowego zawiadomienia stron o ich przekroczeniu. Zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. zasługiwał zatem na uwzględnienie. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.