II OSK 788/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. i A. T.1. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 916/23 w sprawie ze skargi A. T. i A. T.1. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 10 października 2023 r. nr 409.136/B-13/26/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 916/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku") oddalił skargę A. T. i A. T.1 (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: "Kolegium", "SKO") z 10 października 2023 r. nr 409.136/B-13/26/2023. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże (dalej: "Wójt") z 14 sierpnia 2023 r. nr IPG.6733.4.2023, którą po rozpatrzeniu wniosku Gminy Dobrzyniewo Duże (dalej: "Gmina") ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w N., wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi w granicach działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości N., gm. D.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy poprzez dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samej sprawie, przez ten sam skład osobowy Kolegium; - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia sankcjonującego uchybienia proceduralne popełnione przez organ administracji, które doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji do oddalenia skargi, tj. w szczególności: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz wnikliwego wyjaśnienia sprawy, w szczególności niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie umożliwiających prawidłowe ustalenie istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, tj. dokonania ustaleń wskazanych przez SKO w swej decyzji z 26 maja 2023 r. nr 409.61/B-13/5/2023 pozwalających na ocenę czy możliwa jest zmiana lokalizacji planowanej inwestycji i nie wzięcia pod uwagę nieruchomości: a) położonej bezpośrednio przy "O." przy ul. [...] - działka ta ma dostęp do pełnego uzbrojenia i dookoła są niezabudowane nieruchomości, będące własnością osób fizycznych, są to nieruchomości nie uprawiane tzw. "ugór". Na "O." znajduje się boisko do siatkówki, piłki nożnej, tenisa. Obecnie dzieci ze szkoły w ramach zajęć w-fu chodzą na boiska położone na "O." i muszą przejść przez ul. [...] - bardzo uczęszczaną i niebezpieczną dla pieszych drogę; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuprawnione uznanie za udowodnione okoliczności, że Gmina analizowała inne potencjalne miejsca na budowę nowego zespołu szkolno-przedszkolnego w N., podczas gdy wzięto jedynie pod uwagę lokalizację przy ul. [...] za ostatnim domem w zabudowie mieszkaniowej, co w konsekwencji doprowadziło do braku wszechstronnej oceny innych lokalizacji oraz nieuwzględnienia słusznego interesu skarżących; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - naruszenie art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") - przez narażenie Gminy na odpowiedzialność odszkodowawczą względem skarżących z powodu przyszłych dla nich dolegliwości i zmniejszenia się wartości objętej decyzją nieruchomości oraz należących do nich sąsiednich nieruchomości. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; następnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz będącej przedmiotem jego kontroli decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzję Wójta i uznanie nieważności; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i pierwszoinstancyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Okoliczność, że w składzie Kolegium, który wydał zaskarżoną decyzję, zasiadały dwie osoby, które były w składzie Kolegium, który wydał decyzję z 26 maja 2023 r., którą uchylono poprzednią decyzję Wójta i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, nie stanowi przesłanki wyłączenia tych członków Kolegium od orzekania. Ocenie Kolegium nie podlegała bowiem decyzja wydana z udziałem tych członków SKO, ale decyzja Wójta z 14 sierpnia 2023 r. (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 160/24; wyrok NSA z 14 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 3765/21; wyrok NSA z 28 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1157/19 – CBOSA). 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów regulujących zasady zbierania i oceny materiału dowodowego (tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ocena zasadności tych zarzutów musi być prowadzona z uwzględnieniem relewantnych norm prawa materialnego. To bowiem prawo materialne determinuje okoliczności istotne dla sprawy, które powinny być przedmiotem postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej w danej sprawie. W tym kontekście należy zauważyć, że obowiązujące przepisy dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 50 i n. u.p.z.p.) nie wprowadzają obowiązku przedstawiania przez inwestora wariantów planowanej inwestycji, jak również wykazywania, że przeprowadzenie danej inwestycji celu publicznego nie jest możliwe na gruntach stanowiących mienie publiczne. Podobnie, brak jest prawnego obowiązku uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości, na której ma powstać sporna inwestycja celu publicznego. Wprowadzenie wymogu zgody właściciela nieruchomości podważałoby zresztą w ogóle cel instytucji lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym jest efektywna realizacja władztwa administracyjnego poprzez określenie przeznaczenia danej nieruchomości pod inwestycję realizującą określone interesy publiczne (zob. art. 2 pkt 5 oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej: "u.g.n."). Kolejnym etapem tej inwestycji jest wywłaszczenie nieruchomości lub ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w ramach procedur administracyjnych przewidzianych w art. 112 i n. u.g.n. Natomiast wymóg przedstawienia wariantów przebiegu danej inwestycji może wynikać m.in. z wcześniejszego etapu inwestycyjnego, związanego z ewentualnym wymogiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112). 3.6. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, ale decyzją związaną. Ponadto, ogólnikowe odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a zatem również do prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji odmownej. Organ może nie uwzględnić podania inwestora, jeżeli dana inwestycja nie może być uznana za inwestycję celu publicznego albo inwestycja ta jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym przez przepisy odrębne w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. rozumie się przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które przewidują określone wymogi dla danego rodzaju inwestycji celu publicznego, a także przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu. Zwykle tego rodzaju ograniczenia znajdują się m.in. w przepisach z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków lub prawa wodnego. W tym kontekście za przepis odrębny w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. nie może być uznany art. 140 kodeksu cywilnego, czyli przepis regulujący treść i zakres prawa własności. Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji celu publicznego w miejscu wskazanym przez inwestora jest zasadna czy też nie. Brak możliwości takiej analizy zachodzi również wtedy, jeśli inna lokalizacja inwestycji byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2633/23; wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 990/21; wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1702/22; wyrok NSA z 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1382/22 - CBOSA). Ochrona interesów materialnoprawnych właściciela nieruchomości następuje w takim przypadku m.in. poprzez możliwość uzyskania odszkodowania z tytułu ewentualnego spadku wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 58 ust. 2 u.p.z.p. – por. np. T. Bąkowski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, teza 5 do art. 58), a także poprzez prawo do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości lub ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. art. 128 u.g.n.). 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak sentencji.