II SA/Go 123/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie przez M. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości w związku z podziałem geodezyjnym nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 17,0070 ha położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...] na trzydzieści pięć działek od numeru działki [...] do numeru działki [...]. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. S. jako właściciel nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 17,0070 ha położonej w miejscowości [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], wniósł o zatwierdzenie jej podziału geodezyjnego na trzydzieści pięć działek od nr [...] do numeru [...]. Celem podziału było wydzielenie terenów zabudowy rekreacji indywidualnej z dostępem do wód powierzchniowych. Podział został zatwierdzony ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Wójt Gminy [...] ustalił M. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości w związku z podziałem geodezyjnym wyżej opisanej nieruchomości. Jako podstawę prawną wydania powyższej decyzji organ wskazał art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, dalej u.g.n.), w związku z uchwałą Rady Gminy [...] Nr XXXV/254/10 z dnia 22 marca 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem geodezyjnym. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. S. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Od powyższej decyzji M. S. wniósł sprzeciw, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 215/20 sprzeciw ten oddalił. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] października 2021 r. Wójt Gminy [...], powołując się na art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1-3 u.g.n., ustalił M. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Od powyższej decyzji M. S. wniósł sprzeciw, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 562/22 oddalił sprzeciw. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 376/23 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 562/22. Jak wynika z uzasadnień tych orzeczeń, zarówno NSA, jak i WSA w Gorzowie Wlkp. podzieliły stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Wójta Gminy [...] było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym nie pozwoliły na merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie udzielonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień dotyczących sporządzonego przez niego operatu szacunkowego, bądź ewentualnie sporządzenia nowego operatu. Przywołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. NSA nie zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie winno zostać umorzone z uwagi na brak dowodu potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r., zaś pierwszy operat szacunkowy zawierający wycenę nieruchomości przed i po podziale został sporządzony na zlecenie organu w kwietniu 2019 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej doręczono stronie w dniu [...] grudnia 2018 r. Brak jest zatem wątpliwości, że organ wszczął postępowanie w terminie przewidzianym w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie miał możliwości umorzenia postępowania w sprawie. Nie były też trafne argumenty skargi kasacyjnej wskazujące na brak wiarygodnego dowodu potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości skarżącego na skutek dokonanego podziału nieruchomości, co w konsekwencji miałoby prowadzić do umorzenia postępowania. Ze sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych wynika bowiem, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, niemniej każdy z rzeczoznawców określił inne wartości nieruchomości skarżącego zarówno przed, jak i po podziale, co w konsekwencji doprowadziło do znacznej różnicy w ustalonej wartości opłaty adiacenckiej. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] ustalił wobec M. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego geodezyjnym podziałem nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 17,0070 ha, położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., na trzydzieści pięć działek od numeru działki [...] do numeru działki [...]. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako przyczynę uchylenia wskazano, że operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2023 r. okazał się wadliwy i nie może stanowić dowodu na wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Przeprowadzone przez SKO jako organ odwoławczy uzupełniające postępowanie zmierzające do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących wyceny nie doprowadziło do wykazania, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Kolegium zaznaczyło, że w operacie przyjęta została do porównań baza nieruchomości o powierzchniach od 734 m2 do 3000 m2, tj. 70-krotnie do 17-krotnie mniejszych od powierzchni szacowanej, a zatem nieruchomości niepodobnych do wycenianej, zwróciło uwagę na posłużenie się przez rzeczoznawcę niezrozumiałymi kryteriami weryfikacji prawidłowości współczynników korygujących, zakwestionowało prawidłowość zastosowania w operacie metody interpolacji liniowej dla cechy powierzchnia nieruchomości, zwróciło uwagę na nieprawidłowości w określeniu natężenia cechy lokalizacja, jak i na inne niejasności operatu. Kolegium końcowo wskazało również na wątpliwości dot. przeznaczenia nieruchomości porównawczych. Uznając, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w ocenie Kolegium konieczne było jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w części nieuwzględniającej wniosku o umorzenie postępowania wniósł M. S., wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem umorzenia postępowania zaskarżonej decyzji. W sprzeciwie zarzucono: 1. naruszenie zasad współżycia społecznego - poprzez przeciąganie w nieskończoność rozstrzygnięcia sprawy, mimo że wyceny rzeczoznawców nie są w stanie prawidłowo wykazać wartości nieruchomości przed i po podziale, tym samym organ pierwszej instancji nie jest w stanie udowodnić wzrostu wartości nieruchomości po podziale; postępowanie toczy się już ósmy rok kalendarzowy, a działanie takie jest gnębieniem strony i stanowi demonstracyjne okazywanie stronie lekceważenia przepisów i zasad rzetelnego załatwiania spraw zgodnie z przepisami określonymi w k.p.a., w szczególności art. 35 k.p.a. 2. nieuwzględnienie wniosku strony o rozpatrzenie odwołania na rozprawie z udziałem stron, co mogłoby skutkować ugodowym załatwieniem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że sprzeciw jest skierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania i w tym zakresie podlega ocenie sądu. Nie jest to natomiast środek prawny służący do dokonania kontroli terminowości działania organów. W świetle powyższego, w niniejszym postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, przedmiotem oceny Sądu nie mogły być podnoszone w sprzeciwie zarzuty odnoszące się do czasu trwania postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości kluczowym dowodem jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wynika to wprost z art. 146 ust. 1a u.g.n., który stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Powołany biegły zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W świetle powołanych przepisów ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż dowodem wartości nieruchomości w sprawie administracyjnej może być wyłącznie operat szacunkowy. Nie ulega wątpliwości, że z racji tego, iż operat posiada walor opinii biegłego, podlega on ocenie organu w trybie art. 80 k.p.a., wobec czego organ jest uprawniony i zobowiązany skontrolować operat jako dowód w sprawie, pod kątem zawartych w nim ustaleń faktycznych oraz sprawdzić, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. Jeśli natomiast prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów, wówczas operat wymaga wyjaśnienia (por. wyroki NSA: z 8 maja 2009 r., I OSK 695/08; z 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13; z 15 września 2016 r., II OSK 3065/14). Sąd w pełni podziela utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że jeśli operat szacunkowy nie jest zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, to nie może on stanowić podstawy ustalenia opłaty. Operat wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej finansowy obowiązek strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Stwierdza się przy tym, że w trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a więc wiąże się z obowiązkiem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 21 marca 2013 r., I OSK 455/11 oraz z 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10). W ocenie Sądu organ drugiej instancji prawidłowo zakwestionował operat szacunkowy z dnia z [...] sierpnia 2023 r. dostrzegając, że w operacie tym przyjęta została do porównań (z nieruchomością przed podziałem o przeznaczeniu ML, KDW o powierzchni 51.254 m2) baza nieruchomości o powierzchniach od 734 m2 do 3000 m2, tj. 70-krotnie do 17-krotnie mniejszych od powierzchni szacowanej, a zatem nieruchomości niepodobnych do wycenianej, a dalej zwracając uwagę na posłużenie się przez rzeczoznawcę niezrozumiałymi kryteriami weryfikacji prawidłowości współczynników korygujących, kwestionując prawidłowość zastosowania w operacie metody interpolacji liniowej dla cechy powierzchnia nieruchomości, wskazując na nieprawidłowości w określeniu natężenia cechy lokalizacja, jak i na inne niejasności operatu. Kolegium powołało się także na budzące poważne wątpliwości różnice w przeznaczeniu nieruchomości porównawczych. Uwzględniając, że tylko operat szacunkowy oparty na właściwym doborze nieruchomości podobnych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał, że operat obarczony omówionymi uchybieniami nie mógł stanowić dowodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W ocenie Sądu wady operatu z dnia z [...] sierpnia 2023 r. powodują, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wykraczałoby poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego określone w art. 136 k.p.a. i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Tylko w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie rozumowania rzeczoznawcy, wykluczające arbitralność po jego stronie, będzie stanowił właściwy dowód dający podstawę do wydania legalnej decyzji administracyjnej. Odnosząc się do kwestii postulowanego w sprzeciwie umorzenia postępowania należy wskazać, że kwestionowana obecnie przez sprzeciwiającego się decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] zapadła w ponownie prowadzonym postępowaniu - po wydaniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 562/22 oraz wyroku NSA z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 376/23. oddalającego skargę kasacyjną od tego wyroku. W związku z tym, w obecnie rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Z uzasadnień powołanych wyroków zarówno wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 562/22 oraz wyroku NSA z dnia 29 marca 2023 r. wynika, że organ wszczął postępowanie w terminie przewidzianym w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto, że nie były trafne argumenty skarżącego wskazujące na brak wiarygodnego dowodu potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości skarżącego na skutek dokonanego podziału nieruchomości, co w konsekwencji miałoby prowadzić do umorzenia postępowania. Zdaniem Sądu nie był uzasadniony nadto zawarty w sprzeciwie zarzut odnoszący się do nieuwzględnienie wniosku strony o rozpatrzenie odwołania na rozprawie z udziałem stron. Nieuwzględnienie tego wniosku nie mogło mieć bowiem wpływu na wynik sprawy, gdyż w odwołaniu nie wskazano na możliwość ugodowego załatwienia sprawy i nie wiadomo na czym taka ugoda miałaby polegać, skoro składający sprzeciw konsekwentnie twierdzi, że nie ma w ogóle podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na którym organ I instancji oparł decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej skutkuje tym, że w istocie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia opartego o przepis art. 138 § 2 k.p.a. należało uznać za uzasadnione. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.