II SA/Wa 1625/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi K. S. (dalej: "Skarżąca") jest postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "Szef CBA", "organ") z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r. Skarżąca, "mając na uwadze przepis art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r. poz. 745)", zwróciła się do Szefa CBA "o uwzględnienie wskaźnika wzrostu wynagrodzeń wynoszącego od 1 stycznia 2024 r. 120,0% w moim wynagrodzeniu za okres od [...] stycznia 2024 r. do [...] lutego 2024 r., w którym to okresie pełniłam służbę jako funkcjonariusz Centralnego Biura Antykorupcyjnego". Jednocześnie Skarżąca wniosła o wydanie i przesłanie do właściwego organu emerytalnego zaświadczenia o wysokości uposażenia dla celów emerytalnych, z uwzględnieniem ww. wskaźnika wzrostu wynagrodzenia. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała: "Z uwagi na fakt, iż do dnia [...] lutego 2024 r. pełniłam służbę w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, a ww. przepisy ustawy budżetowej i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 maja 2024 r. stosuje się od 1 stycznia 2024 r., skutkuje to podniesieniem mojego uposażenia za okres od [...] stycznia do [...] lutego 2024 r. oraz przesłaniem stosownego zaświadczenia do zakładu emerytalnego". Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Szef CBA, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżąca sformułowała wniosek, który organ uznał za żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego - w związku z wejściem w życie w dniu 1 lutego 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz.122), dalej: "ustawa budżetowa na rok 2024", oraz wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r., poz.745), dalej: "rozporządzenie PRM z dnia 16 maja 2024 r." - i wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o wartość 20% od dnia 1 stycznia 2024 r., czyli o wartość wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do ww. rozporządzenia - Tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Skarżąca powołała się we wniosku na fakt pełnienia służby po dniu 1 stycznia 2024 r. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że w sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna, dla której postępowanie nie może być wszczęte, bowiem decyzja, której wydania domaga się Skarżąca - w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego - jest aktem z zakresu podległości służbowej. Wskazał, że funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Na potwierdzenie powyższego organ powołał prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 689/23), w którym Sąd wskazał, że "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2). (...)". Zdaniem Sądu "Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (...) (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) z 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1382/11)". Argumentując powyższe Sąd wskazał, że "(...) Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy (...) ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w (...) tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb". Pismem z dnia 4 września 2024 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji nieustalenia przez organ treści żądania Skarżącej zawartego we wniosku, zważywszy, że nie występowała ona wprost o wszczęcie postępowania administracyjnego, w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego, 2) art. 61 § 1 w związku z art. 63 § 2 związku z art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niewezwaniu strony do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku i samowolne ustalenie jego treści, w sytuacji gdy we wniosku Skarżącej nie było zawarte wprost żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego, Skarżąca działała bez pełnomocnika profesjonalnego, a zatem istniała co najmniej wątpliwość, czy rzeczywiście żąda ona wszczęcia postępowania administracyjnego, tak jak przyjął to organ. Wobec przedstawionych zarzutów Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2) na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacyjnego nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. kierowanego do Szefa CBA oraz pisma Szefa CBA nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. - na fakt posiadania przez Szefa CBA wiedzy co do konieczności wypłaty należności z tytułu wskaźnika średniorocznego wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej określonego w ustawie budżetowej na rok 2024 r. w wysokości 120% również funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed wejściem w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. obowiązującego z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 stycznia 2024 r. - o jaką to wypłatę wystąpiła w swoim wniosku Skarżąca, 3) zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., od organu na rzecz Skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi Skarżąca podniosła w szczególności, że w swoim wniosku nie żądała wszczęcia postępowania administracyjnego, ani też wydania decyzji o ponownym ustaleniu wysokości uposażenia. Nie wnioskowała również o awans na stanowisku, czy o podwyższenie wysokości uposażenia w aspekcie mieszczącym się w zakresie dyskrecjonalnej władzy przełożonego. Wniosek dotyczył wykonania przez organ - jako pośrednika - zapisów art. 9 ust. 1 pkt. 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 r. w związku z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r., których wykonanie nie zależało od woli organu, albowiem kwestia ta została określona w ustawie budżetowej na 2024 r., zaś sposób jej wykonania - wskazany w rozporządzeniu obowiązującym z mocą wsteczną, począwszy od dnia 1 stycznia 2024r. Wykonanie ww. aktów prawnych nie wymagało wszczęcia postępowania administracyjnego, z czego organ wydający zaskarżone postanowienie zdawał sobie sprawę biorąc pod uwagę korespondencję jaką prowadził Szef CBA jeszcze na etapie projektu rozporządzenia z Prezesem Rządowego Centrum Legislacji (w załączeniu). Mianowicie, w piśmie z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] Szef CBA wskazał: "wprowadzenie przepisów z mocą wsteczną będzie skutkowało koniecznością podniesienia uposażeń również funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w pierwszych miesiącach b.r." (...) "Należy także zwrócić uwagę, że wprowadzenie nowych stawek od 1 stycznia 2024 r. będzie wiązało się z dodatkowymi kosztami związanymi z nakładem pracy niezbędnym do ponownego przeliczenia uposażeń za każdy miesiąc i odprawy oraz skorygowaniem dokumentacji przekazywanej do ZER MSWiA". Skarżąca podkreśliła, iż w sytuacji gdy organ miał wątpliwości co do żądania zawartego we wniosku, winien wystąpić o jego sprecyzowanie, czego nie uczynił, naruszając zasady określone w art. 7 i art. 9 k.p.a., co miało wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Stwierdziła, iż wobec braku wezwania do sprecyzowania wniosku rozstrzygnięcie organu z dnia [...] czerwca 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego - należy uznać za co najmniej przedwczesne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi uznając zarzuty za bezzasadne. W uzasadnieniu, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ wskazał, iż decyzje administracyjne w zakresie stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA podlegają administracyjnej i sądowoadministracyjnej kontroli tylko w zakresie jego istnienia lub wygaśnięcia. Funkcjonariusz nie ma zaś prawa do roszczeń związanych z awansem lub zwiększeniem wynagrodzenia, a także nie przysługuje mu w tym zakresie ochrona sądowa. Takie kwestie należą do wewnętrznej sfery funkcjonowania formacji mundurowych, co stosownie do treści art. 5 pkt 2 p.p.s.a. skutkuje wyłączeniem ich ze spraw pozostających w kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 184 ze zm.), Szef CBA jest odpowiedzialny za przyjmowanie do służby, mianowanie, przenoszenie, oddelegowanie oraz zwalnianie funkcjonariuszy, a także za inne sprawy osobowe. Z kolei art. 54 ust. 3 ustawy stanowi, że sprawy te są załatwiane w formie decyzji administracyjnych. Katalog spraw osobowych załatwianych w formie decyzji personalnych został także przez ustawodawcę sprecyzowany w § 4 ust. 1 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 503), dalej: "rozporządzenie PRM z dnia 27 września 2006 r.". W związku z powyższym jedyną drogą ustalenia wysokości uposażenia funkcjonariusza CBA, w tym zwiększenia lub obniżenia jego stawki uposażenia zasadniczego oraz innych składników uposażenia, jest wydanie przez Szefa CBA stosownej decyzji administracyjnej. Ustawodawca w ww. przepisach rozporządzenia wskazał expressis verbis, że sprawy osobowe funkcjonariusza, w tym w szczególności przyznanie, podwyższenie, obniżenie lub zawieszenie wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii, następuje w drodze decyzji. Tym samym, wniosek (także byłego) funkcjonariusza o ustalenie wyższego uposażenia może być przez organ traktowany wyłącznie jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania stosownej decyzji administracyjnej. Wydając zaskarżone postanowienie organ uznał, że wniosek Skarżącej -dotyczący decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego i zwiększenie uposażenia o wartość 20% od dnia 1 stycznia 2024 r., pochodzący od byłego funkcjonariusza CBA - jest wnioskiem o wydanie aktu z zakresu podległości służbowej, co stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Funkcjonariuszowi, w tym także byłemu funkcjonariuszowi, nie przysługuje bowiem roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy ani o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji pomiędzy przełożonym i podwładnym. Przyjęcie takiego stanowiska musiało natomiast skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się do powołanej w skardze korespondencji pomiędzy Szefem CBA a Prezesem Rządowego Centrum Legislacji organ wskazał, iż korespondencja ta dotyczyła pierwszej wersji projektu rozporządzenia w sprawie stawek uposażenia, która zakładała brak wstecznej mocy obowiązującej, a także podwyższenie zarówno dolnych, jak i górnych granic wysokości stawek uposażenia zasadniczego o 20%. Szef CBA słusznie wskazywał w swoim piśmie, że wprowadzenie wstecznej mocy obowiązującej projektowanych przepisów, przy zachowaniu podwyższenia o 20% dolnej granicy stawek, skutkować będzie koniecznością podwyższenia uposażeń również funkcjonariuszom, którzy - tak jak Skarżąca - odeszli ze służby w pierwszych miesiącach 2024 r., korzystając z wyjątkowo korzystnych warunków waloryzacji rent i emerytur na poziomie 12,12%. W piśmie zwracano także uwagę na znaczne obciążenie budżetu poprzez konieczność zwiększenia jednocześnie wysokości odprawy oraz wysokości świadczenia emerytalnego, co w ocenie Szefa CBA (uwzględniając wysokość waloryzacji rent i emerytur na poziomie 12,12%) spowoduje w istocie podwójne podwyższenie świadczenia emerytalnego, nieznajdujące oparcia w przepisach ustawy budżetowej. Zatem Szef CBA od początku zajmował stanowisko, zgodnie z którym wsteczne podwyższanie emerytowanym funkcjonariuszom CBA uposażenia o dodatkowe 20% jest ze wszech miar niesłuszne i niecelowe. Ostatecznie przyjęte rozporządzenie PRM z dnia 16 maja 2024 r. wprowadza wprawdzie w § 2 wsteczną moc obowiązywania, tj. stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od dnia 1 stycznia 2024 r., jednak - co istotne - podwyższeniu uległa wyłącznie górna granica wysokości uposażenia, zaś dolna - na każdym stanowisku służbowym pozostała w dotychczasowej wysokości. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu rozporządzenia, "projekt zakłada rozszerzenie zakresu stawek uposażenia na poszczególnych stanowiskach służbowych. Rozwiązanie takie zwiększy elastyczność w zakresie kształtowania wysokości uposażenia i pozwoli na lepsze dostosowanie wysokości otrzymywanego uposażenia do zakresu wykonywanych zadań i wiążącej się z tym odpowiedzialności oraz do posiadanych kompetencji. Przy czym należy podkreślić, iż górna stawka przewidziana dla danego stanowiska służbowego została podniesiona o 20%, tak aby w przypadku każdego funkcjonariusza istniała możliwość podniesienia uposażenia o 20% bez konieczności zmiany stanowiska służbowego". Wskazana "istniejąca możliwość" podniesienia uposażenia, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie może być utożsamiana z prawnym obowiązkiem leżącym po stronie Szefa CBA, lecz winna być rozumiana w sposób powyżej opisany. Organ podniósł również, że Skarżąca została zwolniona ze służby w CBA w dniu [...] lutego 2024 r. na mocy decyzji personalnej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] zajmując stanowisko [...] w Wydziale [...] Departamentu [...] CBA, z następującymi składnikami uposażenia: 1) uposażenie zasadnicze obejmujące stawkę uposażenia zasadniczego w wysokości 9060 zł oraz kwotę stanowiącą 27% stawki uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, 2) premię w wysokości 25% uposażenia zasadniczego, o którym mowa w pkt 1, 3) dodatek stołeczny w wysokości 548,30 zł. Zgodnie z tabelą stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w obowiązującym obecnie kształcie, na stanowisku służbowym eksperta (poz. 11) ustawodawca przewidział stawkę uposażenia zasadniczego w wysokości od 6550 zł do 10920 zł. Zatem stawka uposażenia zasadniczego uzyskiwana przez Skarżącą w dniu zwolnienia ze służby, tj. 9060 zł, jest zgodna z przepisami prawa, albowiem mieści się w granicach stawki uposażenia przewidzianej na zajmowanym przez Skarżącą stanowisku służbowym w myśl rozporządzenia obowiązującego od dnia 1 stycznia 2024 r., w kształcie zmienionym rozporządzeniem Prezesa rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. Nie zachodzi więc konieczność dostosowania uposażenia Skarżącej do obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłankę podmiotową, gdy podanie wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną danego postępowania oraz przesłankę przedmiotową, której zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Przyczyny przedmiotowe nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w ustawie, jednak znajdują one oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez przyczyny te należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem faktycznym i prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Taki przypadek zachodzi w szczególności gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W sytuacji, gdy zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ jest zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem Szef CBA odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Rozstrzygnięcie takie organ wydał w związku z wnioskiem Skarżącej z dnia [...] czerwca 2024 r., w którym - powołując art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 r. oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat - domagała się ona "uwzględnienia" wskaźnika wzrostu wynagrodzeń wynoszącego od dnia 1 stycznia 2024 r. 120%, za okres od dnia [...] stycznia 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r., w którym to okresie pełniła służbę w CBA. Motywując ten wniosek Skarżąca wskazała, iż okoliczność pełnienia przez nią służby w CBA do dnia [...] lutego 2023 r. oraz treść przepisów ww. aktów prawnych, które mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2024 r., skutkują "podniesieniem" uposażenia za okres od dnia [...] stycznia 2023 r. do dnia [...] lutego 2024 r. W ocenie Sądu żądanie wniosku Skarżącej nie budzi wątpliwości i nie wymagało wezwania przez organ do jego sprecyzowania w trybie naprawczym przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. Na podstawie treści wniosku i powołanych regulacji organ prawidłowo stwierdził, że Skarżąca żąda podwyższenia uposażenia za wskazany okres, tj. ustalenia nowej wysokości uposażenia zasadniczego powiększonego o 20% od dnia 1 stycznia 2024r. o wartość wynikającą ze zwiększenia średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia PRM z dnia 16 maja 2024 r. Wskazać przy tym należy, że jak stanowi art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na 2024 r. zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Stosownie natomiast do § 1 ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 16 maja 2024 r., na mocy tego przepisu w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego". W załączniku do ww. rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie PRM z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia PRM z dnia 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r. Zauważyć należy, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła, jak już wskazano wyżej, wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu pozostawione zostało uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA. W orzecznictwie wskazuje się, że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11; CBOSA). Również w postanowieniu z dnia 5 października 2022r., sygn. akt III OSK 1672/21 (j.w.) NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym przez organ postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23 (CBOSA), wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Warto również wskazać na pogląd Sądu Okręgowego w [...] wyrażony w wyroku z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] (LEX nr [...]), zgodnie z którym "wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, to jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej" (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 17 listopada 2003 R., sygn. K 32/02 oraz z dnia 12 grudnia 2012 r., K 1/12; Legalis). Wobec powyższego sam fakt, iż ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł Trybunał Konstytucyjny przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie "tworzą bezpośrednich praw podmiotowych", a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania". Biorąc zatem pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku Skarżącej z dnia [...] czerwca 2024 r. w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. W sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA (ust. 2). Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji (ust. 3). Mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza (ust. 4). Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (ust. 3). Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (ust. 4). Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio (ust. 4a). Uposażenie jest płatne miesięcznie z góry (ust. 7). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 503), sprawy osobowe funkcjonariusza dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 2) mianowania na stanowisko służbowe; 3) przeniesienia, delegowania lub oddelegowania; 4) zwolnienia i odwołania ze stanowiska służbowego; 5) zawieszenia i uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych; 6) zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 7) stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego; 8) mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej; 9) przedłużenia lub skrócenia okresu służby przygotowawczej; 10) przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii; 11) zaliczenia okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz w celu ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej; 12) powierzenia i cofnięcia powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym; 13) udzielenia urlopu bezpłatnego lub odmowy jego udzielenia; 14) udzielenia urlopu wychowawczego lub przerwania tego urlopu; 15) zmiany imienia lub nazwiska funkcjonariusza albo zmiany ich pisowni, dokonywanych na podstawie akt stanu cywilnego, decyzji starosty lub innego uprawnionego organu. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza. Stosownie natomiast do § 4 ust. 3 rozporządzenia funkcjonariusza zapoznaje się z decyzją wydaną w sprawach osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14. Zatem ww. rozporządzenie przewiduje, że sprawy podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, którą włącza się do akt osobowych. Z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika, że w decyzji o mianowaniu zamieszcza się 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca, numer PESEL oraz numer identyfikacyjny funkcjonariusza; 4) datę, od której liczy się początek służby; 5) charakter służby (przygotowawcza, stała); 6) stanowisko oraz jednostkę organizacyjną; 7) wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii; 8) podpis, z podaniem stanowiska, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Przepis § 7 rozporządzenia stanowi, że mianowanie na inne stanowisko służbowe, przenoszenie, zwalnianie i odwoływanie ze stanowiska służbowego określa się w kolejnych decyzjach. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji, o której mowa w § 7, zamieszcza się: 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) podstawę prawną; 4) stanowisko służbowe, imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca; 5) nazwę jednostki organizacyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w której funkcjonariusz pełni służbę; 6) rozstrzygnięcie sprawy; 7) uzasadnienie faktyczne rozstrzyganej sprawy; 8) podpis, z podaniem stanowiska służbowego, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Wprawdzie przepisy rozporządzenia stanowią, że sprawę osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, jednakże zauważyć należy, że rozporządzenie mówi o sprawach osobowych funkcjonariusza. Przez funkcjonariusza rozumie się funkcjonariusza CBA (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Skarżąca na dzień złożenia wniosku, tj. na [...] czerwca 2024 r., nie była funkcjonariuszem CBA. Skarżąca zwolniona została bowiem ze służby w CBA z dniem [...] lutego 2024 r. (rozkaz personalny Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]). Na dzień wnioskowania Skarżącą nie łączył z organem stosunek administracyjnoprawny. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że żądanie Skarżącej (byłej funkcjonariuszki CBA) nie miało związku z awansem funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy, czy zmianą stanowiska służbowego funkcjonariusza (sprawy osobowe). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczącym stosunku służbowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022r. sygn. akt III OSK 1672/21; CBOSA). Brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przyznawałyby Szefowi CBA kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w sprawie uposażenia (podwyższenia uposażenia) byłego funkcjonariusza. Skarżąca nie mogła zatem domagać się "podniesienia" uposażenia za wskazany okres. W sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (w formie decyzji administracyjnej), albowiem żądanie wniosku nie dotyczyło sprawy osobowej, tj. podwyższenia uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA, o której jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA. W świetle powyższego Szef CBA zaskarżonym postanowieniem zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Postanowienie to jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i może być wydane w okolicznościach opisanych w art. 61a § 1 k.p.a., które zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 61 § 1 w związku z art. 63 § 2 związku z art. 7 i art. 9 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, żądanie wniosku Skarżącej nie budziło wątpliwości, zatem organ nie miał podstaw do tego, aby wzywać Skarżącą do jego sprecyzowania. Sąd, kontrolując zaskarżone postanowienie w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził, że nie ma podstaw do jego uchylenia lub orzeczenia o jego nieważności, które byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle ww. przepisu postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie charakter uzupełniający i jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 699/08; CBOSA). Sąd nie powziął wątpliwości co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, które wymagałyby przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Sąd wziął pod uwagę, że zaskarżone postanowienie miało charakter stricte procesowy i nie dotyczyło merytorycznych przesłanek ewentualnego wzrostu uposażenia funkcjonariusza CBA. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.