I SA/Op 41/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Głuchołazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 grudnia 2024 r., nr IN.VII.743.118.2024.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Pismem z 21 grudnia 2024 r. Gmina Głuchołazy, reprezentowana przez jej organ wykonawczy, złożyła do tut. Sądu skargę rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 grudnia 2024 r., nr IN.VII.743.118.2024.AB, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 października 2024 r., Nr VII/63/24, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów. Złożenie skargi poprzedził następujący stan faktyczny i prawny. Działając na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465) zwanej dalej u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), zwanej dalej: ustawa lub u.p.z.p., w związku z art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) oraz z uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 26 czerwca 2019 r. Nr IX/126/19 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów, po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy" uchwalonego uchwałą Nr XXI/205/20 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 27 maja 2020 r., Rada Miejska w Głuchołazach podjęła w dniu 30 października 2024 r. uchwałę Nr VII/63/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 31 października 2024 r. (Dz.Urz.Woj. Opolskiego z 2024 r. poz. 2776) i zgodnie z jej § 58 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 15 listopada 2025 r. Została też przekazana wraz z dokumentacją prac planistycznych Wojewodzie Opolskiemu (dalej: Wojewoda) do oceny w ramach sprawowanego przez niego nadzoru. Pismem z dnia 3 grudnia 2024 r. (doręczonym w tym samym dniu) Wojewoda zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głuchołazach o wszczęciu postępowania nadzorczego. W zawiadomieniu organ nadzoru wskazał na naruszenia: 1) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82) z powodu przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, wskazanych w piśmie działek; 2) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) poprzez brak określenia układu komunikacyjnego odpowiedniego do przeznaczenia i zagospodarowania terenów, w związku ze wskazanymi w piśmie ustaleniami uchwały. Wojewoda poinformował też, że wyjaśnienia można składać w terminie do dnia 5 grudnia 2024 r., do godz. godz. 10:00 na adres skrytki e-Puap Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego. W odpowiedzi z dnia 5 grudnia 2024 r. Gmina Głuchołazy przesłała do Wojewody Opolskiego pismo wyjaśniające oraz dokumenty w postaci zgód rolnych, a także materiałów i załączników mapowych dotyczących tych zgód. Wojewoda w dniu 6 grudnia 2024 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr IN.VII.743.118.2024.AB, którym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z 30 października 2024 r., Nr VII/63/24, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów: 1) w części tekstowej dotyczącej: § 26 ust. 1 w zakresie symbolu 32MN i § 26 ust. 7 pkt 1; 2) w części graficznej terenu oznaczonego symbolem 32MN. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że w dniu 6 listopada 2024 r., zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p., Burmistrz przedstawił przedmiotową uchwałę wraz z dokumentację prac planistycznych, w celu oceny jej zgodności z przepisami prawa. Dokonana ocena wykazała naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stawy o planowaniu oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587), zwane dalej rozporządzeniem, poprzez brak określenia układu komunikacyjnego odpowiedniego do przeznaczenia i zagospodarowania terenu 32MN. Wojewoda wyjaśnił, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakłada obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Doprecyzowując ten obowiązek rozporządzenie w § 4 pkt 1 wskazuje, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, określającym barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, wśród terenów komunikacji wyróżnia się tereny dróg publicznych oraz tereny dróg wewnętrznych. Na system komunikacji obszaru objętego planem mogą się też składać inne ciągi komunikacyjne, nie wymienione w załączniku do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: ciągi pieszojezdne i piesze, trasy rowerowe. Wszystkie te elementy stanowią osobną kategorię przeznaczenia terenów, która powinna być wydzielona liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, ze wskazaniem parametrów technicznych, klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Celem określenia systemu komunikacji zgodnie z przedstawionymi zasadami jest zapewnienie terenom przeznaczonym w planie pod zabudowę, właściwego dla charakteru tej zabudowy i przeznaczenia dostępu do drogi publicznej. Tylko wtedy możliwe będzie wykorzystanie tego terenu zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Wojewoda zwrócił tez uwagę, że określając zasady scalania i podziału nieruchomości w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) ustawodawca nakazuje określić m.in. kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 4 pkt 8 rozporządzenia), a pojęcie pasa drogowego jest immanentnie związane z pojęciem drogi publicznej i ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320). Można zatem uznać, że ustawodawca uznaje za niezbędną cechę działki budowlanej jej dostęp do drogi, a drogi należą do odrębnej kategorii przeznaczenia w każdym planie miejscowym. W ocenianym planie miejscowym, jak wskazał Wojewoda, teren o symbolu 32MN został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Do drogi publicznej (terenu 1KD-Z) przylega część jego wschodniej granicy o długości ok. 220 m oraz zachodniej o długości ok. 60 m (teren 5KD-D). Poza tym teren 32MN sąsiaduje bezpośrednio z gruntami rolnymi, lasami i innymi terenami zabudowanymi. Biorąc pod uwagę konfigurację terenu 32MN, jego powierzchnię (około 7 ha) i ustalone w § 26 ust. 8 uchwały parametry działek mających powstać w wyniku scalania i podziału (może ich powstać aż 80 przy założeniu, że będą miały minimalną powierzchnię 800 m2) – należy stwierdzić, że teren 32MN nie będzie mógł być w całości zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w kontrolowanym planie miejscowym, ponieważ większość z potencjalnych działek budowlanych nie będzie posiadała dostępu do jakiejkolwiek drogi. Na obszarze około 7 ha nie zaprojektowano bowiem żadnego systemu komunikacji umożliwiającego dostęp do tej części terenu przyszłej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która nie graniczy obecnie z żadną drogą publiczną. W ocenie Wojewody, zaniechanie wydzielenia systemu komunikacji dla obsługi terenu 32MN należy uznać za naruszenie podstawowej zasady sporządzania planu miejscowego, określonej w art. 14 ust. 1 u.p.z.p., tj. tworzenia planu miejscowego w celu ustalenia przeznaczenia terenów. Organ nadzoru nie podzielił argumentacji Gminy Głuchołazy, że za poprawnością przyjętych rozwiązań planistycznych dla terenu 32MN przemawiają ustalenia § 26 ust. 6 uchwały, które w zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego dopuszczają urządzenia towarzyszące, tj. infrastrukturę techniczną, dojazdy i dojścia, parkingi i wiaty, altany i zadaszenia oraz terenowe urządzenia sportowe (§ 2 pkt 9 uchwały), wobec czego na ww. terenie będzie możliwe wykonanie dojazdów do projektowanych działek, a teren będzie mógł być zagospodarowany zarówno pod zabudowę, jak pod dojazdy. Stosownie do tego stwierdził, że wskazane w definicji "urządzeń towarzyszących" dojścia i dojazdy, wraz z pozostałymi wymienionymi obiektami, stanowią w jego ocenie elementy wewnętrznego zagospodarowania działki budowlanej, a nie elementy systemu komunikacji w rozumieniu wyżej zaprezentowanym. Poza tym, nawet jeżeli uznać, że intencją było stworzenie systemu komunikacji dla terenu 32MN poprzez owe dojścia i dojazdy, to nie zwalniało to rady z obowiązku ujęcia takiego systemu na rysunku planu. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do sytuacji, w której to nie rada gminy podejmuje decyzję o przeznaczeniu jakiegoś terenu (w tym przypadku pod drogę albo zabudowę mieszkaniową), ale inne podmioty i na dalszym etapie realizacji ustaleń planu. Takie przeniesienie kompetencji rady w zakresie decydowania o przeznaczeniu terenu i kształtowania systemu komunikacji na obszarze planu na inne podmioty godzi w podstawową, konstytucyjną zasadę działania organów państwa w granicach i na podstawie upoważnień ustawowych. Na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wykazane naruszenie prawa jest przy tym istotne, gdyż jego niewystąpienie skutkowałoby możliwością prawidłowej obsługi komunikacyjnej wszystkich potencjalnych działek budowlanych na terenie 32MN oraz określeniem systemu komunikacji obsługującego ten teren jako terenów o odmiennym przeznaczeniu na rysunku planu. Działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 20 grudnia 2024 r., Nr IX/84/24, w sprawie wniesienia skargi, Gmina Głuchołazy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie, że ustalenia planu miejscowego dla terenu 32MN pozwalają na realizację zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak również, w ramach dopuszczenia, dojazdów i dojść, oraz poprzez nieuwzględnienie powiązania ustaleń planu dla tego terenu z przepisami art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., w związku z art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), zwanej dalej ustawą zmieniającą, które stanowią, iż działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), zaś przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). W uzasadnieniu skargi, jej autor wyjaśnił, że teren o symbolu 32MN został wyznaczony zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które na tym obszarze przewiduje rozwój terenów o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i ustalono dla niego linie rozgraniczające zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sformułowane też zostały dla tego terenu ustalenia w zakresie zagospodarowania i kształtowania ładu przestrzennego, gdzie dopuszczono urządzenia towarzyszące (§ 26 ust. 6 uchwały), przez które należy rozumieć infrastrukturę techniczną, dojazdy i dojścia, parkingi, wiaty, altany i zadaszenia oraz terenowe urządzenia sportowe (§ 2 pkt 9 uchwały). Tym samym, zdaniem strony skarżącej, ustalenia planu miejscowego pozwalają na realizację zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak również - w ramach dopuszczenia - dojazdów i dojść. Gmina wskazała, że ustalenia te wypełniają wymagania § 4 pkt 1 rozporządzenia i zakwestionowała twierdzenie, że ustawodawca uznaje za niezbędną cechę działki budowlanej jej bezpośredni dostęp do drogi, która stanowi odrębną kategorię przeznaczenia w planie miejscowym. Wywodziła, że na gruncie planistycznym rozumienie pojęcia działki budowlanej wynika z przepisu art. 2 pkt 12 i 14, w związku z art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy zmieniającej. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, ustalenia planu miejscowego nie mogą ograniczać sposobu realizacji dostępu do drogi publicznej, ani też nie mogą wskazywać jednego z wybranych sposobów jako właściwego. Ustalenia planu muszą uwzględniać jako równoprawne zapewnienie dostępu do drogi publicznej: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kwestionując stwierdzenie, że dopuszczone dojścia i dojazdy wraz z pozostałymi wymienionymi obiektami, stanowią elementy wewnętrznego zagospodarowania działki budowlanej, a nie elementy systemu komunikacji Gmina wskazała, że przepisy planistyczne nie zawierają wprost wykładni pojęcia dojścia i dojazdu. W dalszych motywach autor skargi odwołując się do zapisów §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), stwierdził, że zgodnie z tym przepisem dojścia i dojazdy mogą stanowić elementy wewnętrznego zagospodarowania działki, ale również mogą stanowić odrębny od nich element. Z tego też względu, jego zdaniem, zapewnienie obsługi komunikacyjnej poprzez bezpośredni dostęp drogi publicznej (terenu 1KD-Z) od wschodu oraz od zachodu (teren 5K.D-D), jak również dopuszczenie realizacji dojść i dojazdów realizuje zasadę zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Rozważania organu nadzoru w tym zakresie opierają się natomiast na wybiórczym odczytywaniu przepisów prawa. Dalej Gmina jako nieprawdziwe wskazała również twierdzenie Wojewody, że w wyniku realizacji ustaleń planu miejscowego mogłoby powstać ok. 80 działek budowlanych, przy założeniu, że będą miały minimalną powierzchnię 800 m2. Zaznaczyła, że plan miejscowy nie zawiera regulacji w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.), a regulacje zawarte w § 26 ust 8 uchwały są realizacją obowiązku wynikającego z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który jako obligatoryjny element planu miejscowego wskazuje ustalenie szczegółowych zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Podkreślając, że podział nieruchomości jest dokonywany w szczególności w oparciu o przepisy art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.). Gmina zaznaczyła, że regulacje planu miejscowego wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. dotyczą czynności opisanych w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie mogą mieć zastosowania przy dokonywaniu podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ww. ustawy. W związku z tym na podstawie analizy przepisów planu miejscowego nie można jednoznacznie wskazać, ile i o jakiej powierzchni może powstać działek budowlanych w ramach dokonywanego podziału nieruchomości, ponieważ cały obszar terenu 23MN może zostać zagospodarowany jako jedna działka budowlana. W konsekwencji też, rozważania organu nadzoru w tym zakresie nie są poparte faktami i mają charakter spekulacji mających na celu dowiedzenie tezy w zakresie naruszenia przepisów. Na zakończenie strona skarżąca wyjaśniła, że dokonując ustaleń dla terenu 32MN kierowała się zasadą proporcjonalności oraz ważyła interes publiczny i interes prywatny, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania (vide art. 15 ust. 3 u.p.z.p). W ramach prowadzonej procedury planistycznej nie zostały złożone żadne wnioski ani uwagi donoszące się do zagospodarowania obszaru obejmującego teren 32MN. Stąd, aby nie krępować nadmierną regulacją planistyczną potencjalnych zamierzeń w zakresie możliwego podziału terenu 32MN na działki budowlane, uznano za zasadne niewyznaczanie układu dróg wewnętrznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa. Na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenie może być zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Sąd może przy tym uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i tylko w części. W niniejszej sprawie kontrolą sądowoadministracyjną objęte zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 grudnia 2024 r., nr IN.VII.743.118.2024.AB, stwierdzające nieważność w części uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 października 2024 r., Nr VII/63/24, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 20 grudnia 2024 r., stanowiącą podstawę do wniesienia skargi. Uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uzasadnia takie uchybienie przepisom prawa, które polega na nieprawidłowym uznaniu przez organ nadzoru, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczny z prawem w stopniu wymagającym stwierdzenia jego nieważności i uzasadniającym wydanie aktu nadzoru. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej Sąd badał więc, czy rozstrzygnięcie stwierdzenia nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria dokonania takiej oceny przez organ nadzoru. Podzielając argumentację Gminy powtórzenia wymaga, że teren o symbolu 32MN został wyznaczony zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które na tym obszarze przewiduje rozwój terenów o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ planistyczny w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w planie miejscowym ustalił przeznaczenie tego terenu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§26 ust. 2 pkt. 1 uchwały) oraz ustalił dla niego linie rozgraniczające zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie sformułowane zostały ustalenia w zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego, gdzie dopuszczono urządzenia towarzyszące (§26 ust. 6 uchwały). W ramach tego aktu normatywnego jako urządzenia towarzyszące należy rozumieć infrastrukturę techniczną, dojazdy i dojścia, parkingi, wiaty, altany i zadaszenia oraz terenowe urządzenia sportowe (§2 pkt 9 uchwały). Tym samym rację ma skarżąca Gmina, że tak sformułowane ustalenia planu miejscowego pozwalają na realizację zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak również w ramach dopuszczenia - dojazdów i dojść. Ustalenia te, jak zasadnie akcentuje strona skarżąca, wypełniają wymagania §4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dostrzec także należy, że zapewnienie obsługi komunikacyjnej poprzez bezpośredni dostęp drogi publicznej (terenu 1KD-Z) od wschodu oraz od zachodu (teren 5K.D-D), jak również dopuszczenie realizacji dojść i dojazdów realizuje te zasadę zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ponadto Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że podział nieruchomości jest dokonywany w szczególności w oparciu o przepisy art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), dalej także: u.g.n. Natomiast regulacje planu miejscowego wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. dotyczą czynności opisanych w art. 101-108 u.g.n. i nie mogą one mieć zastosowania przy dokonywaniu podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ww. ustawy. W związku z tym na podstawie analizy przepisów planu miejscowego nie można – jak zdaje się odczytuje to organ nadzoru – jednoznacznie wskazać, ile i o jakiej powierzchni może powstać działek budowlanych w ramach dokonywanego podziału nieruchomości, ponieważ cały obszar terenu 23MN może zostać zagospodarowany jako jedna działka budowlana. Tym samym rozważania organu nadzoru w tym zakresie jako niczym niepoparte nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11 i z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, a także z 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2478/12, oraz z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1693/21, które należy podzielić. Równocześnie należy mieć na względzie, że Rozporządzenie przewiduje 28 przeznaczeń w 7 kategoriach (tereny zabudowy mieszkaniowej; tereny zabudowy usługowej; tereny użytkowane rolniczo; tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej; tereny zieleni i wód; tereny komunikacji; tereny infrastruktury technicznej). Przeznaczenia te muszą wystarczyć dla wszelkiej różnorodności urbanistycznej, architektonicznej, przyrodniczej, krajobrazowej, kulturowej dla całego obszaru RP. Uwzględniać także powinny uwarunkowania ekonomiczne, własnościowe i społeczne, ochronę zabytków itp. Oczywistym jest, że różnorodność ta jest niezwykle bogata i niepodobna byłoby ją uwzględnić w ustaleniach planów miejscowych, bez zastosowania normy, o której mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia: w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Brak jest też przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym. Takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, z 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2478/12 i wyroku z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12. Skoro dopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Przypomnieć także należy, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, prawodawca w ustawie nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadzi do zastosowania tej sankcji. O tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne, świadczy treść przepisów ustaw samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Tym samym kontrola legalności zasadności podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego musi być przeprowadzona przez każdorazowo z rozróżnieniem ww wadliwości i ich uzasadnieniem. Na zakończenie podnieść należy, co Sąd wziął pod uwagę z urzędu, na naruszenie przez organ nadzoru prawa materialnego, to jest art. 91 ust. 1 u.s.g., który to przepis uprawnia Wojewodę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy sprzecznej z prawem. Uprawnienie to wygasa jednak po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały Wojewodzie. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. bowiem uchwała przedstawiona została organowi nadzoru 4 listopada 2025 r, co jednoznacznie wynika z przesłanych do Sądu elektronicznych akt, w których oznaczono tę datę dzienną jako datę stworzenia sprawy z nadaniem jej znaku i kodu grupy. Nadto, niezależnie od powyższego, co także musi zostać zauważone, objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała z dnia 30 października 2024 r. wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Opolskiemu, przed jej opublikowaniem w Dz. Urz. Woj. Opolskiego, co nastąpiło 31 października 2024 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2024 r. poz. 2776) i zgodnie z jej § 58 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dnie 14 listopada 2025 r. Przy czym, jak wskazano powyżej, z akt sprawy przekazanych przez organ nadzoru wynika, że sprawa dotycząca postępowania nadzorczego wobec tej uchwały, o nr IN.VII.743.118.2024 została zarejestrowana w dniu w dniu 4 listopada 2024 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane dnia 6 grudnia 2024 r. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez Gminę wyroku NSA z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1193/20, jak również w wyroku NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 939/18. W wyrokach tych zwrócono również uwagę, że brak jest podstaw do przyjęcia, by wojewoda jako organ uprawniony do publikacji aktów normatywnych i jako organ nadzoru, mógł domagać się przekazania uchwały dwukrotnie – raz jako organowi uprawnionemu do nadzoru i raz jako organowi zobowiązanemu do jej publikacji. Podsumowując wskazać należy, że art. 90 ust. 1 u.s.g. nie zawiera warunku, aby uchwała lub zarządzenie gminy była doręczona wojewodzie jako organowi nadzoru. Przepis stanowi o doręczeniu uchwały. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło tymczasem 6 grudnia 2024 r., a więc po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że termin wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że nie podlega on przywróceniu ani nie może być przerwany lub zawieszony przez czynność organu nadzoru. Wojewoda po upływie terminu przeprowadzenia postępowania nadzorczego traci kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a chcąc doprowadzić do wyeliminowania ocenianego aktu z obrotu prawnego powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu do podjęcia rozstrzygnięcia powoduje, że jest to termin ustawowy, a po jego upływie kompetencja nadzorcza wygasa (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18 i przywołane w nim orzecznictwo). Konkludując, niezależnie od wyżej podniesionego zdaniem Sądu akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 października 2024 r., Nr VII/63/24, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi Konradów, wydany po terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów o właściwości i jako taki podlega uchyleniu. Ze wskazanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.